国家行政学院学报 2002.1公共行政非营利组织的发展与我国的对策
林 震
(北京大学政治学与行政管理系,北京100871)
[摘 要]非营利组织是一种古老的社会组织形式,但它直到20世纪60年代以后才得到迅猛发展。我国的民间组织在改革开放后也有长足的发展。如何应对这股潮流,对于我国来说,是一个值得探讨的问题。本文主要就国内外有关非营利组织的内涵、作用、存在的问题等做一简单比较,然后就我国与民间组织的合作提出自己的建议。
[关键词]非营利组织;;社团;对策[中图分类号]D035
[文献标识码]A
[文章编号]1008-9314(2002)01-0039-05
组织的所有者和经营者中进行分配;4、自治性,非营
一、国外非营利组织的发展状况
所谓非营利组织(NPO,nonprofitorganization)顾名思义就是不以盈利为目的的社会团体。作为一种组织形态,它在人类历史的早期就已经存在,但作为一种在20世纪后半期发挥重要作用的社会政治现象,它有着自己独特的内涵和指向。美国研究非营利组织的专家,约翰#霍普金斯大学的莱斯特#萨拉蒙(LesterM.Salamon)教授指出,非营利组织有六个最关键的特征:1、组织性(正规性),即有一定的组织机构,是根据国家法律注册的法人;2、民间性,即非营利组织在组织机构上于,既不是机构的一部分,也不是由来主导;3、非营利性,即不是为其拥有者积累利润,非营利组织可以盈利,但所得利润必须用于组织使命所规定的工作,而不能在
[收稿日期]2001-11-12
利组织有不受外部控制的内部管理程序,自己管理自己的活动;5、志愿性,在组织的活动和管理中都有相当程度的志愿参与,特别是形成有志愿者组成的董事会和广泛使用志愿人员;6、公益性,即服务于某些公
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共目的和为公众奉献。学者们在进行国际比较研究
当中也发现,这样一种组织形式,在不同国家以及不同的领域有着不同的叫法,比如/非组织0、/慈善组织0、/志愿者组织0、/第三部门0、/公民社会0等等。这里尤其值得一提的是非组织(NGO,non-governmentalorganization)。世界银行把任何民间组织,只要它的目的是援贫济困,维护穷人利益,保护环境,提供基本社会服务,或促进社区发展,都称为非组织。而萨拉蒙则把非组织看作是非营利组织的一部分,他在上述非营利组织的六个特征之外另加两个特征:非宗教性(活动不是为了吸引新信徒)和非
[作者简介]林震(1972-),男,福建福清人,北京大学政治学与行政管理系与国家行政学院联合培养博士研究生,研究
方向为比较政治学.
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政治性(不卷入推举公职候选人)。尽管这样,人们
末,它们开始把钱投向民间组织,以期实现它们的政治目的。
在实际运作过程中,非营利组织也和其他组织形式一样,具有自身的局限性和失败的风险。首先,非营利组织可能面临/志愿失灵0的问题。这主要表现在非营利活动所需的开支与非营利组织能募集到的资源之间存在着一个巨大的缺口,萨拉蒙称之为慈善不足。在美国,私人志愿捐款只占资源总量的不到1/5;在瑞典,非营利组织近2/3的经费来自,而荷兰则高达90%。另外,志愿失灵还表现在其他三个方面:一是慈善活动的狭隘性,即人们志愿活动的对象往往是特定的社会群体,组织的能力也有强有弱,难以达到较高程度的平等;二是慈善组织的家长作风,掌握组织经济命脉的人有很大的发言权,富人偏好的服务往往得到优先考虑;三是慈善组织的业余性,志愿人员往往缺乏专业知识和必要的培训,从而影响了其活动的效率。其次,非营利组织受到责任和问题的困扰。作为志愿组织应该负哪些责任?对谁负责?如何负责?这一点目前还没有一个定论。但人们已经注意到非营利组织存在缺乏公共责任的问题,组织的决策过程可能不够民主化,也可能缺少公开性,这也为组织的经营管理人员的渎职创造了条件,特别是那些规模较大、时间较长、资金较多的组织。比如,美国的一些全国性的慈善机构在募捐和管理上花费太多,而只将收入中不足50%的部分用于为公众服务;此外,组织负责人奢侈消费、中饱私囊的事情更是屡见不鲜。第三,非营利组织存在性的危机。非营利组织成立的初衷是为了公益,尽管这些公益的范围有大有小;然而随着组织的发展,其结构和人员往往难以逃脱官僚化的倾向,导致目标置换,即将原来的手段)))争取资金作为目的,组织为了自身的利益而淡忘或脱离了它们本应关注和帮助的对象,甚至成为某个主要捐助者的代理人,丧失了自身的性。同时,组织对的财政依赖也削弱了其批评和监督的力量,甚至最终成为准的机构。
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还是经常把这两个概念互换使用。
非营利组织作为一个普遍性的社会现象受到人们的关注则是20世纪60年代以后的事了。调查表明,上个世纪后半期,不论是发达国家还是发展中国家,非营利组织的数目都有了成倍的增长。因此,有人惊呼我们已经置身于一场全球性的/社团0之中,/它也许终将证明,它对20世纪晚期的意义,如同民族国家的兴起对19世纪晚期的意义一样重大0。这场没有硝烟的将可能永久地改变国家和公民的关系。为什么会发生这场社团呢?萨拉蒙把它归因于四次危机和两次性的变化,即现代福利国家的危机、发展危机、环境危机和社会主义危机,以及技术进步带来的通讯和全球经济增长及其带来的资
[4]产阶级。
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萨拉蒙所列的是非营利组织兴起的外部条件,我认为它之所以受到人们的重视,还在于它所具有的一些内在功能。受亨德森(KeithM.Henderson)的启发,[5]本文把国外非营利组织的功能概括为聚、立、推、拉四个方面:/聚0是指非营利组织不仅能集聚一批热心公益的志愿人员,而且它还能发挥利益聚合的政治功能,把人民大众尤其是弱势群体的多元利益表达出来,同时通过有效的社会动员积聚影响的力量;欧美国家的很多非营利组织,如美国的全国有色人种促进会等,就一直作为利益集团在进行活动。/立0是指非营利组织通过自身的行动支持社会的多元格局,维护人们的多元利益,培养民众的民主作风,养成民主生活的习惯,同时树立良好的社会公益道德,弘扬以人为本的社会正义,保障普通百姓的基本。托克维尔100多年前在美国的发现如今正在广大的第三世界国家普遍生长。所谓/推0是指非营利组织能够推动和国际组织关注那些因失灵和市场失灵而遗留的社会和环境问题,促使它们调整议程和改变优先次序,从而使问题得到及时有效的解决,比如活跃在世界各国的数以万计的环保组织。/拉0则是指非营利组织有可能受资助者的影响,被资金这只看得见的手拉着去开展体现资助者价值观的活动或达成他们的目的。最明显的就是世界银行和国际货币基金组织,它们发现在二战结束后给有关国家公共部门的援助很少产生积极的效果,因此到了上个世纪70年代
二、非营利组织在我国的发展情况
(一)NPO的界定及其发展的原因
如何界定我国的非营利组织,目前国内还存在较
#40#国家行政学院学报 2002.1公共行政多的争论。比较一致的看法是包括社团组织和民办非企业单位。传统的事业单位和人民团体在现实生活中已经变成依赖于国家拨款的准组织。当然由于国情不同,即使是社团组织和民办非企业单位恐怕也难以完全符合上述六大特征。我国法律规定任何正式注册的非营利组织都要有业务主管单位,这就谈不上/民间性0和/自治性0;而那些真正具有/民间性0和/自治性0的组织,很可能又不满足/正规性0的要求,它们或是未经注册,或是没有法人资格,或是以企业身份存在。这种状况是与我国目前还处于转型时期密切相关的。有人把这一转型特征概括为四个方面:第一,改革之前的中国是一个权力高度集中的国家。这是中国改革的最重要的初始条件。第二,经济改革和政治改革导致职能的重大转变,在经济领域和社会领域留下了广阔的管理和服务真空,这种真空对非营利组织产生了强烈的需求。第三,政治控制的放松和市场化带来的所有制结构的多元化,产生了控制之外的资源,使非营利组织有可能不依赖而地生存和发展。第四,改革以来在-社会权力对比格局中,始终处于绝对主导地位,这就是所谓的主导型改革。因此,一方面自改革开放以来,我国的非营利组织得到了空前的发展,据民政部门统计,到2000年末全国实有社团130768个,其中全国及跨省域活动的社团1528个,省级及省内跨地(市)域活动的社团20756个,地级及县以上活动的社团53791个。民办非企业单位经过复查登记实有22654个,分布在教育、文化、体育、科技、民政、卫生、劳动和社会保障等行业。但另一方面由于的权能依然过于强大,极大地制约了非营利组织的发展,使其在整体上处于发育不良状态,还没有能力自主选择和开辟自己的生存和发展空间,可以说基本上还处于/拾遗补缺0的地位。
(二)NPO在我国社会生活中的作用
非营利组织在我国社会生活当中所发挥的作用。主要体现在四个方面:11分担职能,填补因能力不足而存在的/公益真空0。的职能转变,就是要使由/全能型0向/治理型0转变,精简后的无法承担大量复杂的社会问题,而市场也无法解决哈丁所谓的/公地的悲剧0问题,由此产生的/公益真空0为非营利组织的填充补位提供了条件。比如
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/自然之友0等环保组织对原始森林、长江源等的保护,中国青少年基金会开展的/希望工程0和/保护母亲河0等活动。21服务基层,代表民众尤其是弱势群体的声音。非营利组织的最大优势在于能够深入社会基层、贴近贫穷民众。它们能够接近社会当中易受损害的群体,帮助这些社会成员参与同他们切身利益有关的决策和资源分配。很多非营利组织的立足点在农村和城镇社区,它们的关注点在/天高皇帝远0的老少边穷地区。那些志愿者们凭着他们满腔的热情和崇高的追求关心着穷困的人们,保护着日益恶化的环境,同时也如实地反映民众和社区的需要,为他们争取应得的利益。31化零为整,把闲散资金用于公益事业,促进精神文明建设。非营利组织大都追求公益,不谋求私利,容易使人产生信任感,因此比起和企业来更有利于接受私人的捐赠,从而广泛吸纳闲散的社会资金来用于公益事业,促进整个社会精神文明水平的提高。41维护多元,保护和促进生态、文化的多样性。非营利组织的广泛存在本身就是社会多元化的一种反映,因此维护自然界的生态多样性和社会上的文化多样性就是维护自身的生存环境。随着改革开放的继续发展,社会日益出现多元的需求,而生态的多样性也越来越为人们所重视,在这方面众多的非营利组织也已做出不小的努力。只要我们的改革能够顺利推进,非营利组织的运作空间将越来越广阔。
三、发展NPO与之间的良好合作关系
要发展非营利组织与间的良好合作关系,首先要做到:
11转变观念、返还职能。业内人士认为,目前我国的非营利组织只能做两类事情:一是想做,但暂时还来不及做的事情,或是没有精力做的事情;二是虽然没有想到要做,但只要非营利组织先做了,它也绝不会反对的事情。这一方面说明在转型时期,非营利组织要想有大的发展还离不开的支持,另一方面也说明放手得还不够。应该切实改变旧有的国家与社会对抗以及要控制社会的观念,在真正转变职能的同时要勇于把一些职能返还给社会,在精神和物质上大力支持对社会有益的非营利组织,逐步培养和提高社会自我治理的能力,为最终
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#41#国家行政学院学报 2002.1公共行政实现高度文明、高度民主的社会而努力。
21完善法律、放宽规制。我国目前关于非营利组织的法律主要有于1998年10月25日颁布的5社会团体登记管理条例6和5民办非企业单位登记管理暂行条例6两个行规。应该说这与19年的5社会团体登记管理条例6相比有了明显的进步,但仍然存在着诸多重大的缺陷与不足。这不仅反映在法律技术上与国外相比有巨大的差距,而且在法律上对一些重大问题的认识也并不妥当。
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应该认识到非营利组织不是传声筒,也不是举手和拍手的工具,而是为分担职能的社会实体,是对和市场失灵的有益补充。如果能经常就调整目标和优先权征求非营利组织的意见,动员它们支持必要的经济与政治改革,鼓励它们讨论未来的发展计划,那么这对于增强它们提供社会服务的责任,扩大它们制定地方发展计划的贡献将大有裨益。
51提倡捐赠、鼓励创新。在我国,党和的动员和宣传能力是无与伦比的。因此,如果能够在公民道德的教育中大力提倡志愿捐赠、志愿服务的精神,同时积极鼓励非营利组织的竞争与创新,就将能够培育出一种民间的良性循环来。当然,从各国的经验来看,私人捐赠的比重毕竟有限,仍然是非营利组织的最大资助者。如果各级能从消费中拿出一部分来资助非营利组织,那么省下来的钱不仅可以发挥其应有的公益作用,而且还能减少现象,有助于社会风气的好转。
61因势利导、善加运用。民间交往可以增进国内的团结,也是国际交流与交往的重要途径和方式。我国党和很早就注意发挥人民团体和民间组织在解决国内矛盾和处理外交关系上的作用,我们也有很多这方面的经验。当今世界更加复杂、更加多元化,有人把它形象地称作/网络社会0。在这样的社会里,单靠的联系是不够的。我国的民间组织已经在引进国外的资金和先进技术、引进先进的管理经验、广泛开展学术交流和合作、促进相互的了解和信任等方面作出了重大贡献。应当善于利用这一得天独厚的关系网去解决国际、国内存在的难题,促进国家的统一,扩大我国在各国人民中间的影响。
在非营利组织与的合作中,的积极姿态是首要的,在这种情况下,非营利组织也要加强自身的建设并作出积极的回应:
11摆正与的位置。我们的是人民的,虽然也存在着种种官僚主义和不正之风,但它仍是人民利益的最重要的代表者。非营利组织可以在一定程度上批评和监督,但两者应当是友好合作的关系,而不是相互对抗或取代。支持、资助非营利组织,非营利组织也为分忧、承担部分公益事业。非营利组织要积极促成与和企业建立良好的三方合作,求大同、存小异,共同促进我国经济和社
总的来说,政
府对民间组织的还过于严厉,民间组织不仅受到业务主管单位和登记管理机关的双重管理,而且还受到同业竞争和跨地域的。此外,现行法规对各种非营利组织的划分标准也不尽合理,特别是关于民办非企业单位的规定还不够妥当,而对于非营利组织的内部组织、财产关系等民事问题则鲜少规定。因此,学者们建议引进法系国家的社团法人、财团法人制度以及公益信托制度等来完善我国的相关法律。同时,应该看到民间组织对于实现民主政治、实现基本和促进社会发展的重要意义,适当放松对公民结社自由的,扩大社会团体的范围,积极促进公民社会的健康发展,以便更有效地解决日益增长的环境和社会问题。
31依法管理、依法监督。非营利组织并非都是圣洁的天使,不同组织对公益的理解可能存在差异,不同的非营利组织之间、非营利组织与其他社会组织之间都可能产生矛盾和冲突,非营利组织也可能背离宗旨或违法乱纪。这些都需要的行政和司法部门来协调和仲裁。但不能随意行事,应当本着法治的精神来依法管理、依法监督。当前有关行政机关在管理和监督方面超越职权的现象还比较严重,往往重经验而轻法律,动不动就清理整顿,甚至直接干预社团组织负责人的选任。在实际工作当中,部门规定超越法律、法规发挥着主要作用。因此,必须严格实行依法行政,避免自由裁量权的滥用和黑箱操作。
41听取意见、鼓励参与。非营利组织的优势在于能贴近基层,有相当的专业技能和创新能力,处理问题客观公正、方式多样、手段灵活,因此在处理有关公共事务时,应当充分听取它们的意见,尊重它们的建议,鼓励它们积极参与的开发计划。
#42#国家行政学院学报 2002.1公共行政会的发展。
21坚持民主作风、支持社会的多元格局,促进善治。随着国家对社会控制的减弱,非营利组织要有足够的能力来帮助社会实行自我治理。非营利组织要深入城市社区和农村基层组织,为公民提供互助的组织方式、提供参与社会生活的渠道并培养公民民主的生活方式。要做到这一点,非营利组织自身要保持民主的作风,要善于综合、表达和捍卫各种特殊群体的利益,支持社会的多元格局,满足社会对多元化的需求,使得的治理向善治方向发展。
31提高人员素质、加强经营管理。非营利组织的成败与否,人才是关键。这一方面要求组织的工作人员不仅要有利他主义的奉献精神、有对组织使命的认同,同时还要有所需的专业知识和特定的技能。另一方面则要求组织的领导层要善于经营管理,避免事件的发生。因此,对于组织机制来说,一方面要建立有效的激励机制,另一方面在领导机构的组成上要合理搭配,在决策程序上要实行民主,从而实现有效的治理。
41保持对公益尤其是弱势群体的关怀。在当前,尤其要面向转轨进程中的弱势群体,如农民、进城打工者、下岗职工、退休老人、残障人群、失足人员,等等。非营利组织不仅要给他们带来慈善性的关怀和福利,更重要的是帮助他们争取参与的权利,使他们体认到自己的社会价值。这实际上也就是要为弱者争取社会公正,从而减轻甚至避免两极分化,维护社会的安定团结。另外,非营利组织也要避免成为某些捐助者的代理人,特别要注意敌对势力和反力量的渗透和影响。
51加强科学研究,保持创新能力。创新是非营利组织的一大优势,这种优势既表现在新技术和新的生产方式的创新,也表现在新的社会组织方式的创新;而这仅仅靠理想和热情是远远不够的,它要求非营利组织要依靠专业人士,通过科学研究来保持自己的创新能力。因此,非营利组织要能够对各种新的需求和机会做出迅速反应,积极引导社会发展的潮流。非营利组织要想得以持续发展,最根本的途径是真正做到利他主义和专业精神并举,进而达到理想、知识与权力的良性结合,从而为创建一个公正合理、富有活力的公民社会做出自己应有的贡献。
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[10]苏力,高丙中.规制与发展)))第三部门的法律环境(M).杭州:浙江人民出版社,1999.178.
责任编辑 马宝成
DevelopmentofNPOandThePolicyofChineseGovernment
LinZhen
Abstract:NPOhasbeenanoldtypeofsocialorganization,butitdidn.tdevelopfastuntil1960sandformedtherevolutionofsocialassociationovertheworld.Theassociationsinourcountryhavealsoincreasedrapidly
fromthebeginningofReformingandOpening.Itisimportanttothegovernmenttomakeaappropriatepolicyofit.Thearticleconcernsaboutthenature,role,andproblemsofNPOs.ThenIwillmakesomesuggestionsofthecooperationbetweenthegovernmentandChineseNPOs.Keywords:NPO;Government;Association;Policy
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