中国国际移民现状及其管理工作的阶段性探析——兼述对国家移民管理局职责的理解

江西学院学报

JOURNAL OF JIANGXI POLICE INSTITUTE

Jan. 2019 No.l Sum.215

中国国际移民现狀及其營理工作的

阶段性採析

—

兼述对国家移民管理局职责的理解

胡春喜

(中国人民大学，北京100038)

摘要：国家移民管理局的组建，是我国继正式成为国际移民组织成员国后，在国际移民管理领域的又一重大举 措

。系统性地管理国际移民有赖于分阶段地理解与理清国际移民过程及其与我国新组建国家移民管理局职能任务之

间的关系。从移民迁徙的阶段化视角分析我国正处于由国际移民输出国到国际移民接受国的历史性转变现状，结合 国际移民管理工作的阶段性划分理解和把握我国国家移民管理局的职责，针对深化机构改革背景下妥善实现我国国 际移民管理工作过渡与转型过程中存在的短板，从完善法律体系、整合管理、改良移民、吸收先进经验等多 个层面提出可采取的应对之策。

关键词：移民改革；移民管理；移民；国家移民管理局中图分类号：D631.4

文献标志码：A

文章编号#2095-2031 (2019)01-0046-08

随着2018年4月2日国家移民管理局 成立大会的成功召开和国家移民管理局、中华人民 共和国出人境管理局挂牌仪式的顺利举行，我国移 民管理工作正按照《深化党和国家机构改革方案》 (下文简称“改革方案”）的要求迈出重要一步。 国家移民管理局的组建，是继2016年6月30日正 式成为国际移民组织第165个成员国后，我国在国 际移民管理领域的又一重大举措。但是，改革只有进 行时，没有完成时。管理部门的成立，仅是“改革 方案”中一项首要而关键的内容，接下来还应针对 “改革方案”的其它要求，进行更为深人而具体的改 革。如何在新时代的历史机遇期内，全面把握我国当 前国际移民现状及其管理工作的阶段性特征，着实 理解“改革方案”所提出的国家移民管理局的主要职 责，对于今后中国国际移民管理工作起着至关重要 的作用。本文拟将中国国际移民现状趋势及其管理 工作等相关问题加以阶段性梳理，基于此，对于“中 央改革方案”就国家移民管理局所提出的具体要求 和职责定位的理解进行探讨，并就全球化和深化改 • *

收稿日期#2018-11-12

革背景下，中国的国际移民管理工作如何转型提出 几点看法。

―、中国的国际移民现状趋势一一国际移民潮 流中的阶段转换

作为国际移民领域的全球性组织， 国际移民组 织(International Organization for Migration/IOM)将(国际）“移民”定义为跨越国家边境或离开本人常驻 国（迁徙至另一国）的人;就其身份是否合法、其迁徙 的行为是否自愿、促使其迁徙行为的缘由以及其在 目的国逗留的时长等方面均在所不问。我国学者刘 国富就一个国家的现代化建设出发，认为国际移民 的定义应从广义，即包括所有流动人员。91：王辉 耀与苗绿在合著的英文专著《中国的国际移民：现 状、及社会应对》则将“国际移民活动”视作长期 离开本人国籍国或常住国，迁徙至别国的行为。92:综 上，国际移民及其活动至少包含着两个要素：人员流 动和跨越国界。因而，以旅游、访学等为目的的短期 性跨越国境活动的人员也应当算作国际移民之列。 这一概念下，中国出人境管理机关历年所统计的出

作者简介：胡春喜（1990-),男，福建邵武人，中国人民大学2017级涉外警务硕士研究生，从事涉外警务研究

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入境人员总量信息对于研判我国的国际移民及其管 理问题有着较为重要的参考意义！。此外，就流向属 性来看，国际移民于目前的中国大体可划分为“移人 移民”和“移出移民”两大类。因而，掌握当下中国已 处于从国际移民的主要输出国阶段向新兴接受国的 阶段转换的现状趋势，以及从国际移民过程的阶段 化现象把握目前中国国际移民管理工作，对于理解

“改革方案”就国家移民管理方面所提出的具体

另一方面，随着改革开放的不断深化，昔日被全 球冠以“世界工厂”之名的中国如今已跃居全球第二 大经济体。经济实力的持续増强、国际形象和全球影 响力的显著提升，在世界范围内招徕了大量意愿远 渡重洋来到中国追求美好生活的外国移民。《中国国 际移民报告（2015)》指出，来华移民成为全球新热 点，中国开始成为有吸引力的移民目的国。[7]出入境 管理局所统计的2017年外国公民入出境共计 5836.36万人次等数据也直接反映出了这一趋势。另 据移民研究所（Migration Policy Institute)给出的 数据（图1)显示，I960至2017年间，以中国为目的 国的国际移民持续増多。I960年此类国际移民总量 仅为25万左右，而2017年该数字已増至100万人 左右(如表1所示约占中国总人口的0.1 + )#。相关 数据的増长，体现出中国自改革开放施行后对 国外移民的友好与包容，同时，更突显出中国在国际 舞台上的吸引力与影响力的提升。

要求和主要职责具有现实意义。

传统而言，出于生计等原因，中国自古便有着向 境外移民的传统。秦朝方士徐福受命东渡的传说至 今仍为人所称道。唐代便开始流传徐福率众航海抵 达地为日本的观点。！3#时至近代，随着鸦片战争的爆 发，西方列强在中国兴起了一轮又一轮暴力殖民的 浪潮，与中国不断被迫近代化的局面相对应的是，大 量的廉价的中国劳力长期成为当时国际劳工移民舞 台中重要的组成部分之一，如今散落全球各地的唐 人街以及东南亚约有3348.6万华侨华人（占世界华 侨华人总量的73.5+)的事实，!4#也从侧面反映出过 去中国移出移民的规模与流向。与此同时，当时主要 以贸易投资、掠夺资源和宣教布道为主要目的短期 来华的外国商人、军人和牧师，则成为那个时代中国 最主要的外来移民。

应当说，中国这种移出移民与移入移民人数和 时长极端不对称的国际移民输出局面和阶段直到我 国改革开放后才有所改观。有学者总结，自20世纪 70年代末混杂着客的底层劳工、90年代初期国 门初启之时的“洋插队”等两拨（移出）移民潮以来\"， 迈入新世纪的中国正经历着改革开放后的第三波以 新富阶层和知识精英共同为主力的（移出）移民高 潮。!5#以澳大利亚为例，截至2012年中国是该国第一 大投资移民来源国和第二大技术移民来源国。!6]另据 出入境管理局统计，2017年内地居民出境2.92亿人 次，中国的出境人员成为世界第一大旅游客源。！7#时 至今日，我国所处的早已不再是在国际移民舞台中 扮演着传统上以底层蓝领移民移出者形象的低级阶 段，而是向致力于以投资、技术和旅游等高质移民为 主力的移出比重显著増长的全新阶段。

1960 1970 1980 1990 2000 2010 2017

图1 1960-2017年间（中国）国际移民变化图

(按各国为移民目的国分类）表1 !017年中国国际移民人数概况

2017年中国国际移民人数概况目的国年份总人口数国际移民人数

国际移民人数占总人口数的比例

中国

2017140951700010000000.10%

总而言之，对于改革开放即将40年，正处于蓬 勃向上的新时代背景下的中国而言，她在国际移民 舞台中所承担的已远非改革开放前所主要扮演的低

①

以联合国经济和社会事务部为代表的国际组织在进行数据统计时，并未对旅游人员进行统计；通常只将在一国境内取得

公民资格的外国人列入统计范围内。但笔者认为基于国家层面考量，将入境旅游的外籍人员纳入国际移民管理之列，较为适宜。

② ③

时期将城市青年去农村称插队；改革开放后部分人员赴国外留学、打工、生活，称洋插队。

表 1 图 1 根据移民研究所（MPI)提供数据绘制，htt3s://www.migmtion3〇licy.org/;progmms/data-hub/charts/intematioml

migrationpolicy.org/programs/data — —migrants —country -destination-1960 -2017?width = 1000&height =850&iframe =truehttps://www.hub/ charts/intemational—migrants—country—destination—1960—2017?width=1000&height=850&iframe=true.

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端劳务移民输出国的角色。目前的中国不但拥有着 大批受益于国家改革红利，渴望踏出国门见识一番 的出境人员；而且随着国家实力的强盛和基础设施 的完善，她在国际移民舞台中也展现出了不同以往 的魅力，吸引着多样化需求的国际移民来到并扎根 在广袤的九州大地。

当然，正处于不断从传统国际移民输出国向新 兴国际移民接受国的阶段转型过程中的我国，在此 时成立国家移民管理局的一大现实意义在于：突显 出已成为国际移民组织成员国之一，民族伟大复兴 事业不断强盛，国际移民管理问题日益突出的我国， 亟待落实从原先主要侧重于出人境管理的传统阶段 向今后就国际移民相关问题进行系统性管理的新兴 阶段转变的意愿。而笔者认为，系统性地管理国际移 民有赖于分阶段地理解与理清国际移民过程及其与 我国新组建国家移民管理局职能任务之间的关系。

二、中国的国际移民管理工作一一机构改革背 景下的阶段分析

前文已提到，《深化党和国家机构改革方 案》对于当时待组建的国家移民管理局的总体部门 定位和主要工作职责提出了若干要求，包括将 部的出人境管理、边防检查职责整合；建立健全签证 管理协调机制；组建国家移民管理局，由管 理。其主要职责是，协调拟定移民并组织实施； 负责出人境管理、口岸证件查验和边民往来管理；负 责外国人停留居留和永久居留管理、难民管理、国籍 管理;牵头协调“三非”外国人治理和非法移民遣返； 负责中国公民因私出人国（境）服务管理；承担移民 领域国际合作等。笔者认为，若能从国际移民活动的 各阶段过程的角度来理清新组建的国家移民管理局 所肩负的工作与使命，对于落实好关于移民管 理工作的要求尤为重要。

相比之下，由于我国对于本国公民出人境事务 通过护照和出人境通行证等进行管理的经验以及相 关法律体系较为成熟和健全，因而，下文主要针对管 理经验和法律体系相对较为薄弱的（移人）国际移民 的过程和阶段化进行探讨。

如图2,若将一次(移人)移民活动视作一个系统 整体，随着时间和空间的推移，理想状态下该过程至

少需要经过人境与出境两个关键节点以及人境前、 人境出境时、居留中和离境等四个基本阶段。因而， 国家移民管理局的工作也理当围绕着这两个节点和 四个阶段展开工作。

国际合作

图2 国际移民过程的两节点和四阶段

笔者认为，这种节点与阶段的划分，一方面契合 了“改革方案”中关于新组建的国家移民管理局和深化跨军地改革所提出的若干要求®，同时也较 好地协调了国家移民管理局成立前出人境管理局、边防等单位的原有职能，这还便于目 前理清和日后完善国家移民管理局的工作与职责。

另据Tomas Hammar的总结，一■国移民大可 划为移民控制（immigration control)②和移民融合

(immigrant integration )③两大要素。123笔者认为，就移

民管理的过程和阶段化而言，该理论在各个节点和 阶段上应当各有侧重。人境与出境两大关键节点以 内的国际移民停留居留（包括永久居留和难民管理） 阶段，应当侧重于移民融合；而移民控制则始终贯穿 着国际移民管理的全过程。

(一）阶段一：国际移民申请签证的管理 国际移民入境行为发生前的与国际移民相关的所有活动即构成了国际移民活动过程的首个阶段。 该阶段下，主要从事于申请人境的相关事务，而国际 移民管理与此关系最为密切的业务便是签证的申请和严防非法移民人境等工作。

根据《中华人民共和国出境人境管理法》(以下简 称“出境人境管理法”)规定，“外国人人境，应当向驻 外签证机关申请办理签证，但是本法另有规定的除 外。”此处的“驻外签证机关”，主要是指我国的外交 代表机关、领事机关或外交部授权的其他驻外机关 等。此处的“另有规定”，主要是指我国口岸签证机关

① 《深化党和国家机构改革方案》指出，将的出入境管理、边防检查职责整合，建立健全签证管理协调机制，组建国家

移民管理局，加挂中华人民共和国出入境管理局牌子，由管理；边防改制。

② ③ 择。

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移民控制是指移民目的地国依照特定条件对外国公民进行选择，并决定其是否被接纳的规则和程序。

移民融合共分为两大要素，既包括移民目的地国为入境移民提供的移民待遇，也包括移入移民为适应目的地国所做的选

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办理口岸签证的情形。《出境人境管理法》第20条规 定，“出于人道原因需要紧急人境，应邀人境从事紧 急商务、工程抢修或者具有其他紧急人境需要并持 有有关主管部门同意在口岸申办签证的证明材料的 外国人，可在批准办理口岸签证的口岸，向公 安部委托的口岸签证机关申请办理口岸签证。”因 此，就目前我国签证办理业务而言，和外交部 均可按照各自职责负责管理;另外，由于历史沿革因 素，长期以来也形成了出人境管理部门和边 防部门共同处理口岸签证事务的局面。正如“改 革方案”所要求的，建立健全签证管理协调机制成为 国家移民管理局的一项首要任务。

(二）阶段二：国际移民人境出境的管理

从管理者的角度来看，国际移民的人境和出境 时这两个涉及工作部门与业务大体一致、侧重于移 民控制的关键环节构成了国际移民管理的第二阶 段。现行《出境人境管理法》第24条、27条分别规定， “外国人入境，应当向出入境边防检查机关校验本人 的护照后者其他国际旅行证件、签证或者其他人境 许可证明，履行规定的手续，经查验准许，方可人境； 外国人出境，应当向出人境边防检查机关交验本人 的护照或者其他国际旅行证件等出人境证件，旅行 规定的手续，经查验准许，方可出境。”但同样由于历 史沿革问题，“改革方案”提出前，全国出人境边 防检查站共分为职业制和现役制两种形式，当时仅 有北京、天津、上海、广州、深圳、珠海、厦门、海口、汕 头等九个出入境边防检查总站实行职业制，我国其 他开放口岸的出人境边检站均为现役编制的边 防检查总队负责管理。“改革方案”中关于将 出人境管理、边防检查职责整合以及跨军地改革中 边防改制等要求，正是出于较为妥善解决 这种局面的考量。

此外，在我国“三非”问题依旧是个热度不减的 问题。从CNKI搜索的数据来看，我国最早使用“三 非’（非法人境、非法居留、非法就业）一词对外国人 进行描述始于2004年2月《深圳晚报》一篇题为《广 东清查“黑老外”》的报道。)9]起初，这一说法形容的是 非法国际移民，尤其是非法黑人移民在中国可能存 在的三种较为常见而稳定的状态，随后经由《中国公 安》、各院校学报等各类报刊上使用、推广后得 到普及。而从思维逻辑和理想状态出发，“三非”人员 的关键本当仅在于非法人境这一环节，非法居留和 非法就业仅仅是国际移民进行非法人境行为后可能 出现的两种常见情形。换言之，若能在国际移民的人 境阶段及时而妥善地解决好相关人员的非法人境问

题，非法移民问题自然能够迎刃而解。为此，“改 革方案”将“牵头协调‘三非’外国人治理”列为国家 移民管理局的一项主要职责，笔者认为其首要即是 控制好非法移民的人境问题。

(三） 阶段三：国际移民境内居留的管理根据国际移民在阶段三的不同状态，至少可将人境后在我国境内居留的外国人划分为停留居留 (包括停留、居留、永久居留、难民*外国人和人籍外 国人两大类。

1. 停留居留外国人(1)

停留居留管理。《出境人境管理法》总则条规定，“我国县级以上地方机关及其 出人境管理机构负责外国人停留居留管理。”

(2)

永久居留管理。《出境人境管理法》第4条规定，“外国人在中国境内永久居留的审批管理办 法由、外交部会同有关部门规定。”

(3)

难民管理。《出境人境管理法》第49条规定，“申请难民地位的外国人，在难民地位甄别期间，可 以凭机关签发的临时身份证明在中国境内停 留；被认定为难民的外国人，可以凭机关签发的 难民身份证件在中国境内停留居留。”

2. 人籍外国人及其管理

《中华人民共和国国籍法》第规定，“申请加 入中国国际获得批准的，即取得中国国籍；被批准加 人中国国籍的，不得再保留外国国籍。”另外依照公 安部《申请加人中国国籍须知》的规定，“审理国籍申 请的机关，在国内为当地市、县；在国外为中 国外交代表机关和领事机关。加入中国国籍申请，由 中华人民共和国负责审批。”

“改革方案”中也强调，（国际移民管理局） 负责外国人停留居留和永久居留管理、难民管理、国 籍管理。但笔者认为，与前两大阶段较为不同的是， 对于国际移民境内居留的管理除了要重视治理非法 人境人员等移民控制外，今后在该阶段我国更应关 注境内停留居留，尤其是对永久居留和已人籍国际 移民的融合问题。

(四） 阶段四：国际移民妥善离境的管理

作为单次国际移民活动的最后阶段，同时包含着合法和非法人境人员的妥善离境两种情形。由于 此阶段仍注重移民控制，尤其是非法人境人员的控 制，因而，目前我国法律（主要是《出境人境管理法》） 在该阶段主要就非法人境人员的遣返问题进行了详 细规定。然而，同样出于历史沿革的原因，致使在遣 返非法人境的人员的实务中，常需要机关出人境管理部门与边防部门共同参与。随着跨军地

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第4

7条

改革的铺开，在边防改制的背景下，如何在 此阶段做好非法人境人员的遣返工作成为国家移民 管理局按照“改革方案”所列出的“牵头协调‘三 非’外国人治理和非法移民遣返”这一主要职责的重 心所在。再者，随着我国反腐力度的持续増大，中纪 委和相继推出了“天网”、“猎狐”等境外追逃 专项行动，其中不乏有涉及通过各种手段移民境外 的我国在逃贪官的遣返工作。如何处理好此类外逃 人员的遣返这项国际间的双向活动，发挥好牵头协 调作用，成为国家移民管理局下一步应当考量的主 要问题之一。

(五）全过程：国际移民管理的国际合作

中国已正式成为国际移民组织这个移民领域最 重要的间国际组织的成员国，此举向全世界传 递出中国将以更积极的姿态参与到移民的国际合作 与治理的意愿。这是基于国际移民管理问题日益全 球化的现实而做出的理性选择。据Alexander Betts 和Lena Kainz的研究，历经了 2007年至2015年的 移民与发展时代（the era of migration and develop­

ment) 之后 ，随着《关于难民和移民的纽约宣言》的公

布，目前全世界已迈人了全球契约的进程（Global

Compact Process)。[10]根据《纽约宣言》计划，各成员国

在2018年应当通过一份实现安全、有序和正常移民 的全球契约，以期移民问题也能像国际关系的其他 领域一样，拥有一套共同的指导原则和方法；应当通 过一份难民问题的全球契约，以期更平等地分担收 容和支持世界难民的分担与责任。可见，如何妥善处 理好移民与难民问题已成为全球契约的中心议题之 一。对于成员国之一的中国而言，针对国际移民的这 些国际合作自然是在所不辞的义务与责任。结合移 民过程来看，国际合作能够触及到签证申请、出人境 管理、边防边检、外国人停留居留、外国人人籍、非法 移民治理与遣返等各节点和各阶段的所有工作与事 务。因而，在加强我国移民控制与移民融合的过程同 时，如何开展和维系就国际移民问题而与外界展开 的国际合作，成为国家移民管理局应当考量的重要 内容。同样，这一工作也符合“改革方案”中对国 家移民管理局承担移民领域国际合作的主要职责的 定位。

三、中国的国际移民管理改革一一深化改革指 引下的阶段性转型

综上可见，在我国日益由传统的移民输入国向 新兴的移民输出国阶段转变的背景下，“改革方 案”已将我国的国际移民管理工作覆盖至此前已有的出人境管理、边防边检、外国人停留居留、人籍、非

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法人境外国人治理与遣返等工作范畴;此外，还授权 新组建的国家移民管理局牵头处理难民管理、参与 国际移民管理的国际合作等新兴业务领域。不得不 承认相关工作纷繁而复杂，相较而言我国在相关业 务领域的经验略显不足。因而，如何在全球化的背景 下我国国际移民管理问题日益突出、我国参与移民 问题国际治理的意愿日渐积极的改革转型阶段，整 合和形成我国国际移民事务的新型管理格局，成为 我国国家移民管理机关当前迫在眉睫的问题。下文 将就新阶段下，国家移民管理工作如何完成相应阶 段性转型提出几点思考。

(一)法律体系尚待完善

法者，治之端也。作为国家治理体系与治理能力 的一部分，国际移民管理工作理当要由相对完善的 相关法律进行规制。但截至目前，观之我国关于国际 移民的法律体系，尚存有不少缺陷。

就我国目前的立法情况来看，我国的移民法体 系主要是以围绕出境人境和国籍管理等具体事务而 形成的相关法律规范的形式呈现，具体包括《中华人 民共和国国籍法》、《中华人民共和国护照法》、《中华 人民共和国出境人境管理法》及其实施细则、《中华 人民共和国外国人人境出境管理条例》及其实施细 则、《中华人民共和国出境入境边防检查条例》、《中 国公民出国旅游管理办法》以及往返港澳台地区的 各类管理办法等。

学者刘国福指出，“规范人员流动的法律和 管理的历史发展证明，随着社会、经济和政治的 发展，规范人员流动的法律会实现从出境人境 管理法到移民法的转变。”™随着我国正式加人国际 移民管理组织和国家移民管理局的成立和正式挂牌 等做法可见，我国对于国际移民管理问题的需求和 意愿已不仅单纯地拘泥于对于（移出、移人）国际移 民的出境人境行为的管理问题。以翁里为代表的学 者早在1996年就曾对中国的移民法体系提出过大 胆构想；随后刘国福等学者在吸收各国先进移民管 理经验的基础上提出了改造我国出境人境管理法， 形成《移民法》的主张。“改革方案”列出国家移 民管理局的首项主要职责便是协调拟定移民并 组织实施。因而，笔者以为，身处于改革阶段，国家移 民管理局的成立的重大意义之一即在于更好地统筹 整合前文所列的数十部已有法律，并结合难民管理 等现存的或新出现的关及国际移民管理问题的现实 需求，经过系统的排查、筛选、去重等工作，科学地合 并一批、取消一批、新増一批与移民控制和移民融合 等移民管理方面相关的法律。至于新法是否取《移民

法》《难民法》之特定名称，相对而言显得并不重要。

(二)管理尚待创新

虞崇胜与唐皇凤在合著的《第五个现代化一国 家治理体系和治理能力现代化》一书中指出，“” 是指国家机关、企事业单位的机构设置和权利权限 划分及其相应的制度化关系。!先前，从外部来看，正 如刘国福曾指出的，（(在中国）共有20多个部 门事实上管理者国际移民事务。” 除了前文已提及 的和外交部外，实际上教育部、商务部、人社 部、国侨办、国家旅游局、国家外国专家局等多个部 委局办都在不同程度上参与着国际移民的管理工 作。从内部来看，决定国家机构改革和跨军地改 革前，针对边防检查业务机关内部职业化与现 役制并行管理的局面现实存在。这些现象都从侧面 反映出我国对于国际移民管理权限分散与交叉的现 状。而随着国家移民管理迈人改革阶段，“改革 方案”将“协调拟订移民并组织实施”列为国家 移民管理局的首项主要职责，正是国家从层面 对于我国目前关于国际移民管理事务“多头共管”局 面所作出的回应。

如今，从上明确国家移民管理局协调组织 的中枢职责与功能，能够解决国际移民管理问题表 面上无部门主要负责的局面自不必说，但是如何能 够统筹协调各涉事辅助部门，防止他们不就国际移 民管理事务的分内职责进行相互推倭的情况发生成 为一大难题，这正是我国国际移民管理经验不足之 一。例如，刘国福曾指出，我国原先为了妥善解决因 外国人产生的多头管理问题，也曾在国际移民领域 建立了多套工作统筹协调机制，但由于各种原因，各 协调机制并未能完全发挥应有作用。出人境边防检 查系统的现役制职业化试点改革自1998年在九个 出人境边防检查总站完成后，至今已近20年才依托 边防改制的跨军地改革，即将在全国范围 内铺开。如何顺畅地按照改革要求，完成部级协 调和此次跨军地改革任务，成为国家移民管理工作 在机制整合领域的一个重要突破口。笔者认为， 解决以上所列协调问题的关键在于完善的问责 机制的引人。虞崇胜等人认为，中国国家治理现代化 的优选之路便是推进机制创新，其中一项便是 建立科学、合理而完善的政绩评价机制。!12]因而，在部 门合作的协调过程中从顶层明确各参与部门的权责 并设置完成的时间结点，做到陟罚臧否，赏罚分明是

将各部门责任推倭现象控制在最小范围的关键。

(三）移民尚待改良

上文已提到，移民可划分为移民控制和移 民融合。但长期以来，我国主要侧重于移民控制政 策，而相对忽视了移民融合的制定、出台与实 施。以世界范围内较为普遍的移民融合之 一一一绿卡制度为例，据统计自2004年中国开 始发布《外国人永久居留证》（俗称中国“绿卡”）起， 由于该通常面向和吸引的是在各领域内具有杰 出贡献的全球顶尖人才的因素，至今中国绿卡持有 者人数刚刚破万。因而，中国绿卡的高门檻历来为人 所非议，其中不乏抱怨这种绿卡制度阻碍了中国境 内国际移民融入当地社会的意愿。

另一方面，随着我国不断向国际移民接受国的 阶段转变，不论是经由合法渠道正式申请成为我国 “绿卡”持有者的外国人，还是通过非法渠道人境我 国的外国人来说，他们的入境，事实上都给我国的人 口结构带来了细微的变化。有学者早在2011年曾提 出，“国际移民人口已成为继农村人口、城镇人口、国 内流动人口之后，中国第四大人口组成来源。”!14]图1 中MPI给出的关于2017年移民人口占中国总人口 的比重及其増长趋势也说明，中国境内的国际移民， 尽管目前总量相较于我国庞大的人口基数而言还不 成比例，但却从实际上构成了我国人口的一个组成 部分。而就非法移民问题较为突出的“外籍新娘”来 说，她们的人境对我国人口结构产生了更为深刻的 影响。作为国际移民的一种表现形式，跨境婚姻通常 发生在我国与邻国接壤的边陲地区。但随着我国社 会发展的进步，人口男女性别比例的不均衡化，直接 造成了我国尤其是广大农村地区，出现了大量的“外 籍新娘”刚性需求。无可否认，通过跨境婚姻来华的 部分女性动机不纯，外籍妇女利用非法人境的方式 假借结婚之名骗取我国公民高额礼金或与我国境内 受害人结婚后不久便“失踪”回国的案件屡见报端。 但更多的情况是，这些原本非法人境的“外籍新娘” 到我国境内后安分守己，尽力融人当地社会，通过与 我国公民结合组建家庭，生儿育女。目前已有部分省 份根据本省的实际需要，出台了针对非法人境女性 所生育小孩的人户®，但这些女性本人由于未经 合法程序人境，致使她们所缔结的涉外婚姻多为非 婚同居关系而不被我国法律认可。！12]显然，这部分非 法人境外籍女性一方面从实际上缓解了我国，尤其

①以广东省为例，2010年广东省厅下发了《关于对外国人非法入境生育小孩入户问题意见的通知》。该通知规定“我国妇 女与我省城乡居民非法结婚所生育子女办理登记落户应凭父亲户口簿、居民省份证、出生医学证明及（居）委证明材料”。http://

www.hnr.cn/news/shxw/201504/t:20150427」901721.html.

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是广大农村地区因男女比例失调而造成的“光棍问 题”，一定程度上维护了当地治安的稳定；另一方面， 在我国老龄化和少子化问题日趋严峻的形势下，更 为我国的新生人口增长和人口结构优化贡献了自己 的一份力。是否应当给予类似于这部分起初非法人 境我国，却在人境后循规蹈矩地生活，甚至为我国的 经济和社会发展做出了自己贡献的人员，给予她们 融人我国社会的机会已成为亟待解决的问题。

Jeannette Money在进彳了移民的比较研究时

曾总结，“一国的移民控制和融合的根源之一是 基于国家利益视角的理性决策，该观点强调须将国 家视为理性的行动者，各国依据所处时期和利益的 不同，制定相应的移民”。m

因而，笔者认为我国在坚持“鼓励高端、控制一 般、低端”移民控制策略的同时，是否应当考虑 “守法外籍新娘”为代表的移民融人问题，依照她 (他）们对国家所做的贡献，为这些大多属于社会底 层的移民提供合法的身份与认同，或是一定的社会 福利待遇，以此为她（他）们在我国的生存提供更可 靠保障。

(四）先进经验尚待吸收

前文已指出，由于我国在国际移民管理问题，尤 其是在移人移民的管理问题上经验尤为不足，因而 从国际社会寻求管理经验成为提升我国国际移民管 理水平的一个现实途径。除了通过已经成功加入的 国际移民组织，在国际合作的平台上吸取国际移民 管理经验之外，直接向先进的国家借鉴相关经验不 失为一种快捷的途径。笔者认为，对目前正处于国际 移民管理转型阶段的中国而言，吸收与我国的国际 移民态势相当、复兴战略定位相似、举办奥运契机相 同的日本的管理经验较为适宜。

1.吸收日本移民经验的原因

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(1) 国际移民态势相当。图3为根据移民研

究所（Migration Policy Institute)所给出的 I960 至 2017年间，分别以中国、日本、法国、德国、俄罗斯、美 国和英国等为目的国的国际移民数量数据而绘制的 折线统计图'注：图下方两条为中日两国的折线，根 据移民研究所(MPI)提供数据绘制）。M与传统 发达国家的各数据变化相比，1960至2017年间，以 中国为目的地国的移民总量及其变化情况，与日本 的情况均较为接近，并且两国目前仍都处于向移民 接收国的转型期。因而，这是笔者认为当前阶段适当

借鉴日本移民管理经验较为适宜的缘由之一。

(2)

复兴战略定位相似。日本内阁于2014年6

月重新修订了 2013年制定的《日本复兴战略》，其主 要是为重振日本经济，与此同时，大力引进专业从事 医疗健康护理的外国人以求改善民生也是该战略的 一大着力点。与之类似，中国自2012年11月以来， 以**同志为核心的党旗帜鲜明地提出要实 现中华民族伟大复兴的奋斗目标，而国外人才为其 实现提供了坚实的智力保障。可见，中日两国在制定 国家复兴战略的同时都大力关注人才引进布局。因 而，作为仍处于发展中阶段的中国，适当借鉴日本这 个相对发达国家的囊括着人才引进等方面在内的移 民经验，尽量避免或少走弯路，具有现实意义。

(3)

举办奥运契机相同。作为将分别于2020年

和2022年举办全球体育盛会（夏季、冬季）奥运会的 东道国来说，日本和中国如何应对届时可能产生的 移民管理问题都是一个不小挑战。尽管中国曾在 2008年成功举办了北京奥运会，但为了提前预判并 深入应对新时代下举办奥运会前后可能产生的新移 民问题，适当借鉴日本会前和会后的移民管理， 不失为明智之举。

2.参考日本移民管理的举措

2015年9月，日本法务省人国管理局发布了《出 人国管理基本规划》(第五版）。该规划除了介绍1950 至2014年以来合法入境日本外国人、2010至2015 年非法入境日本外国人、日本难民申请认定等类目 的详细情况之外，还根据日本战略复兴的需要，基于 2020年东京奥运会的举办将吸引大批外国游客人境 的预期，并结合人国管理局的权责提出了出人国管 理的六大基本规划，主要包括：（1)积极接收促进日 本经济和社会发展的外国人；（2)从促进发展中国家 发展的国际贡献等出发打造新型技能实习训练制 度；（3)致力于实现人境外国人融人日本当地社会；(4)确保境外访日游客的人境检查流程迅速而有效， 以期打造旅游型国家；（5)为保障和维护社

会稳定，加强严格而适当的出人境检查手续，严厉打 击非法在留人员；（6)作为国际社会中倡导解决难民 问题的国家之一，日本将提升为难民提供适当而迅 速庇护的水平。[18]

笔者认为，日本所制定的以上六大基本规划，从 移民控制和移民融合两大方面人手，应当能够较为 全面而实际地应对日方的移民管理问题。但在借鉴 相关经验时，我国应当根据当前所处阶段的实际情 况，适当取舍，制定移民管理。

3.借鉴日本移民管理的途径

(1)

接收暂时停留在马来西亚的緬甸难民，实现了国际 难民的重新安置。笔者认为，对于目前难民问题处理 经验相对不足的中国而言，以上这些同为亚洲国家 且移民及其管理同样相对严格的日本的难民管 理经验均值得参考和借鉴。参考文献：

[I]

刘国福.国际移民与现代化以中国为例[J].理论与现代化，2010,(6): 21-26.

[#] Lu Miao，Huiyao Wang. Immigration of China： Status,

Policy and Social Responses to the Globalization of Migra­tion [M].Springer Group,2017.

移民融人措施。日本在制定第一条基本规划

时，主要是基于国内老龄少子化问题显著的国情而 制定的®，常患有慢性病的大量高龄人口直接造成了 日本医疗健康护理人员严重短缺的局面，为此日本 开始考虑在主要引进高级人才的同时，大量吸 收国外的医务护理人员。相比之下，中国目前的老龄 化问题尽管也较为严重，但由于人口基数远大于日 本，国内医务护理人员尚能应对。与此相比，面向上 文所提及的“合法外籍新娘”和在我国境内求学庞大 的外国留学生群体开放归化大门显得更加合适。

又如，在第三条致力于外国人融入的规划中，日 本计划实行通过包括各地在内的帮助外国 人融入日本当地社会的全方位融入。其中包括 向决定归化的外国人提供就业和租房优惠；为其和 其亲属提供日语课程；为其子女提供教育等福利。此 外，日本法务部还计划自外国人被接收人境起就让 他们能感受到日本的融人氛围。笔者认为，这种系统 性的管理思想值得为目前处于转型阶段的我国移民 管理部门所借鉴。

(2)

[%]李广志.徐福传说与中日文化交流[J].民族论坛，2014,

85-.[4]

贾益民，张禹东，庄国土.华侨华人蓝皮书[M].北京：社会

科学文献出版社，2017.[5]

阎靖靖.聚焦精英移民海外潮[J].南方周末，2010，(6):S.

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出版社，2014,10-1T.[7]

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北京：社会科学文献出版社，2015.

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[9] 李纪泽，肖定东.广东清查“黑老外”[N].深圳商报,2004.

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Refugee Studies Centre Working Paper Series，2017.

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国家治理体系和治理

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大学学报（哲学社会科学），2015,45-54.

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China*s Migration Policy，2011.

难民管理合作。尽管日本早在1982年签订

了《关于难民地位的公约》，但截至2014年日本 仅为约3000人提供了庇护，其中633人被认定为难 民。《出人国管理基本规划》将这种情况归结为日本 目前的难民认定与管理机制的不完善。为了应对这 种局面，加强日本在难民事务的参与度，第六条规划 除了强调日本入国管理局将加强外国难民申请人的 资格认定过程，优化现有难民认定系统之外，对于尚 处于资格认定阶段的申请人，出于人道主义将向其 提供特殊允许在日本停留的资格；为了判别难民申 请人的真实身份，提升难民资格认定的准确性，日本 出人国管理局及其主管法务部，将加强同申请人所 在国、联合国难民事务高级专员办事处(UNHCR)互 通合作。此外，日本在2015财年，经过协商，还开始

①2010年

[15] 翁里，俞姗姗.论涉外婚姻中的外籍人员管理[J].汕头大学

学报，2017,62-68.

[16] J.Money.Comparative Immigration Policy[J].2014.

[1 7] Migration Policy Institute. International Migrants by Coun­

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[2018 -10 -08] .https://www.migrationpolicy.org/programs/

data —hub/charts/international —migrants —country —destina­tion—1960 —2017?width h1000iheight h850&iframe htrue,

2018—05—25.

[18] Japan *s Ministry of Justice. Basic Plan for Immigration Con­

trol (5th Edition)[R].2015.

责任编辑:熊佳莹

，日本65岁以上老龄人口约占总人口的23%，预计20S0年该比例将上升至31.6%

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