[摘要] 随着党和全社会对“三农“问题关注程度的日益增加，越发凸现出财政支农的
重要性。如何更好地发挥财政支农，在促进农业发展和社会主义新农村建设中的作用，是关系到中国经济能否持续增长的重要因素之一。本文首先，介绍了财政支农的意义及当前中国财政支农的现状；接下来，列举出美国、欧盟、日本三个国家和地区组织在财政支农方面值得我国学习、借鉴的地方；最后，就财政支农体系的完善，从其主要中的农业补贴、税费改革、农业科技与农业基础设施建设的投入，以及配套中的农业保险、农业信贷、相应的管理监督，这六个方面分别提出了一些相关建议和对策。
[关键词] 财政支农
Research on the Policies of Financial Support to Agriculture
[Abstract] With the CPC Central Committee and all society growing concern on the \"sannong\"
problems, the importance of financial support to agriculture highlights more. How to make the policies of financial support to agriculture play better on promoting agricultural development and building new socialist countryside, is one of the important factors which relates to the sustainability of China's economic growth. In this article, first of all, I introduce the significance of financial support to agriculture and the present condition of China's financial support to agriculture; Next, describe the aspects of the United States, the European Union and Japan in the financial support to agriculture which China is worth learning from; Finally, On perfecting the policy system of financial support to agriculture, I put forward some suggestions and countermeasures about six aspects ,they are agricultural subsidies, tax and fee reform, the inputs of agricultural technology and agricultural infrastructure, agricultural insurance, agricultural credit, and the corresponding management and supervision system.
[Key words] financial support to agriculture policies
目录
引言………………………………………………………………………………………（1） 一、中国财政支农的现状………………………………………………………………（1） 1.财政支农的意义………………………………………………………………………（1） (1) 有利于巩固农业在国民经济中的基础地位………………………………………（1） (2) 增加农民收入，维护国家和社会的稳定…………………………………………（2） (3) 提高农产品的国际竞争力，打造中国品牌………………………………………（2） (4) 促进自然资源的合理利用，保护生态平衡，实现可持续发展…………………（3） (5) 带动相关产业，促进国民经济快速健康发展……………………………………（3） 2.财政支农现状…………………………………………………………………………（3） (1) 财政支农的投入总量不足…………………………………………………………（3） (2) 财政支农的投入结构不合理………………………………………………………（4） (3) 财政支农资金管理监督不完善，资金使用效果差…………………………（5） 二、国外财政支农经验借鉴……………………………………………………………（5） 1.美国……………………………………………………………………………………（6） 2.欧盟……………………………………………………………………………………（7） 3.日本……………………………………………………………………………………（8） 三、财政支农的完善………………………………………………………………（8） 1.财政支农的主要…………………………………………………………………（9） (1) 农业补贴……………………………………………………………………………（9） (2) 税费改革……………………………………………………………………………（10） (3) 农业科技与农业基础设施建设的投入……………………………………………（11） 2.财政支农的配套…………………………………………………………………（12） (1) 农业保险……………………………………………………………………………（12） (2) 农业信贷……………………………………………………………………………（13） (3) 相应的管理监督………………………………………………………………（13） 结论………………………………………………………………………………………（14） 参考文献…………………………………………………………………………………（15） 致谢语……………………………………………………………………………………（16）
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引言
“民以食为天”这句上至国家领导人下到普通老百姓都耳熟能详的俗语，明确地指出了农业在国民经济体系中不可动摇的地位和重要性。而且从“士农工商”这一中国古代对广大民众的阶级划分中，可以看出在从事社会物质生产的阶级中，“农”是排在第一位。这不仅体现了中国自古有之的“农本”思想，也反映了农业在社会历史进程中所扮演的举足轻重的角色。自新中国成立之日起，党便一直非常关注农业的发展，采取一系列鼓励、支持、促进农业发展的措施。改革开放三十年来，中国农业取得了令全世界瞩目的成就，在以有限的耕地养活了占世界人口比例达22％的中国人的同时，更成为了继美国、欧盟、加拿大、巴西之后的世界第五大农产品出口国。然而相对于其他产业的发展，农业便显得有些落后，现代化的进程仍比较缓慢，“三农”问题越发突出。如何更好地扶持农业发展，成为了当前及社会关注的重点之一。总在党的十七大的报告中指出：“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。”[1]运用财政手段扶持农业发展，是普遍存在于世界各国的一种行之有效的方法。中国农业发展要有所突破，财政的支持必不可少。完善财政支农，使其在农业发展中发挥更大的效用，是当前中国社会必须面对、思考的问题。
一、中国财政支农的现状
财政支农并非一项新的举措，其存在于中国已有相当长的一段时间，伴随着其的实施，中国农业整体上较过去有了很大的进步。然而在当前新情势下，我国原有的财政支农已难以满足农业快速发展的需要，由此造成了一系列的问题和困难。要从根本上改革、完善现有的财政支农，就必须对中国财政支农的现状有全面的了解。
1. 财政支农的意义
发展农业，尤其是发展现代化、高科技农业，更加需要国家财政的支持。财政支农在世界范围内被广泛地运用，无论是发达国家还是发展中国家。而且越是发达的国家，其对农业的财政支持力度也就越大。在国力有限的情况下，我国却要加大财政对农业的支持力度。究其原因，关键在于财政支农对中国社会及其今后的发展有着重大的意义。
（1）有利于巩固农业在国民经济中的基础地位
农业生产为人类的生存提供最基本的物质保证，是人类最早从事的物质生产活动，是人
类文明得以产生的重要前提。随着社会的进步和发展，其他各种产业才先后形成，但农业始终处于国民经济中的基础地位，是立国之本。马克思对此曾指出:“农业劳动不仅对于农业领域本身的剩余劳动来说是自然基础，而且对于其他一切劳动部门之变为劳动部门，从而
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对于这些部门中创造的剩余价值来说，也是自然基础。”[2]（P22）“超过劳动者个人需要的农业劳动生产率,是一切社会的基础。”[3]（P885）着眼世界经济的发展历程和当今现实，农业在国民经济中的基础地位得到了充分的印证，不能有丝毫的动摇，否则将严重影响国民经济的发展。即便是农业产值占GDP比重很低的发达国家，也非常重视农业的发展。美国在长达百年的经济增长过程中，农业生产没有明显萎缩，国民经济获得了持续发展；而英、德、法、日等国在经济快速增长时期，由于出现过长达十年的农业发展停滞或倒退，所以严重影响了经济的发展。[4]（P517）针对我国农业发展相对落后的现状，加大财政支农力度、完善财政支农，有利于促进农业健康快速发展，巩固其在国民经济中的基础地位，从而为中国经济的持续增长提供有力的保障。
（2）增加农民收入，维护国家和社会的稳定
中国是一个幅员辽阔，人口众多的国家。如何才能治理好这么一个面积达960万平方公里，人口总数达13亿的国家，使社会安定、人民安居乐业呢？这是一个无法回避的问题。中国古代春秋时期的著名政治家管仲在总结治国方略时，提出“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”。[5]（P392）也就是说要让国家、社会稳定，关键应做到使人民生活富足。改革开放三十年，中国在工业化进程的道路上有了巨大的前进，农业人口比重较开放前下降了不少，但仍占全国人口的大多数。据有关专家估计，目前中国农业人口比重大约在60％～70％之间。农民增收缓慢，城乡居民收入差距扩大的趋势已成为不可否认的事实。20世纪90年代以来，除个别年份外(1995年、1996年、1997年)，农民收入增长速度一直低于城镇居民收入增长速度。2005年农民人均纯收入3255元，同期城市居民人均可支配收入突破万元大关，达到10493元，城乡居民人均收入比例高达3.22:1。[6]（P55）并且这一比例继续上升，在2007年达到了3.33:1。[7]使农民早点富裕起来，减小城乡收入差距是当前中国社会迫切需要解决的问题。通过财政支农，一方面扶持农业生产实现现代化，适当提高农产品价格，并给予税收上的优惠，切实增加农民收入；另一方面可以有效地转移农村的剩余劳动力，为其他产业的发展提供大量的人力资源，从而为中国的全面发展创造一个稳定的国内环境。
（3）提高农产品的国际竞争力，打造中国品牌
加入WTO后，中国的农产品面临着更大的挑战和机遇。由于WTO协议的，我国必须降低对国内农产品的保护程度并提高市场准入水平。如此一来，国外一些质优价廉的农产品很可能会快速强占我国的农产品市场，对国内市场和农业发展造成巨大的冲击。与此同时，在当今农产品的市场竞争中，品牌的作用越发明显。国外实践证明，优质农产品的品牌经营较一般无牌销售具有更高的售价和更大的销量。[8]制定、完善相关的财政支农，加快我国农业迈向现代化的脚步，使农业生产向着规模化、生态化、机械化的方向发展，在增加产量、降低生产成本的同时，提高农产品的质量，并充分使用WTO协议所允许的各种补贴，全面增强农产品的国际竞争力。对农产品企业财政上给予重点扶持，鼓励它们走品牌发展的道路，打造中国农产品的民族品牌。
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（4）促进自然资源的合理利用，保护生态平衡，实现可持续发展
中国虽然有着丰富的自然资源，但人均拥有量却不及国际平均水平。由于前期一味追求经济发展，忽略了对自然环境的保护及自然资源的合理利用，造成了较为严重的生态破坏。我国目前森林覆盖率低，植被稀少，水土流失和土地沙漠化现象严重已是不争的事实。据相关统计，全国水土流失面积已达367万平方公里，占国土面积的38.2％。长江、黄河上游水土流失尤为严重，这造成了中下游泥沙淤积，蓄水排水能力大大降低。沙漠化土地面积增加迅速，每年以2000平方公里左右的速度扩展。[9]人们对自然资源的过度开采、使用，导致有限的自然资源以超过其自身恢复能力的速度而不断减少。运用财政手段支持农业生产实现生态化，在保持农业发展良好势头的同时，积极引导、实施退耕还林等环境保护计划，合理利用有限的自然资源，保护生态平衡，实现可持续发展，为子孙后代及国民经济的持续发展留下宝贵的资源。
（5）带动相关产业，促进国民经济快速健康发展
农业作为国民经济的基础产业，担负着为其他众多产业提供原材料的任务，其自身的发展能够有效地带动相关产业的发展，对国民经济的快速健康发展有着不可替代的作用。农业发展水平的高低在一定程度上标志着一国经济的综合水平及其持续发展的潜力。当前我国农业生产率低下，科技含量、机械化程度同发达国家相比还有较大的差距。这不仅严重影响着我国农业的现代化进程，而且制约着相关产业乃至国民经济的进一步发展。加强财政对农业发展的支持，充分发挥农业的基础性作用，带动相关产业共同发展，提升国家的整体实力，促进国民经济快速健康发展。
2. 财政支农现状
中国实施财政支农已经有了数十年的历史，为农业的发展作为巨大的贡献。然而，当前的财政支农尤其是在中国加入WTO后，已越发难以满足现代化农业的发展需要及日趋激烈的农产品国际竞争。由此，造成了我国财政支农所存在着的一些不足和不合理之处。
（1）财政支农的投入总量不足
由表1可知，自改革开放以来，我国财政对农业的资金投入，数量上呈不断增长的趋势。从1978年的150.66亿元到2006年的3172.97亿元，绝对量增加了20倍。然而从相对量来看，财政支农支出占财政总支出的比重不仅没有增加，而且同1978年的13.43％相比，2006年财政支农支出占财政总支出的比重反而下降了5.58个百分点。20世纪90年代以来，这一数据呈现一种波动状态，但即便是最高的1998年仍旧没有达到11％。特别是从2000～2006年除特殊年份2004年外，财政支农支出占财政总支出比重保持在7％～8％之间。根据相关资料计算，2002～2006年，我国财政支农支出分别占当年农业总产值比重的10.6％、11.8％、12.9％、12.5％和14.7％。[10] 同世界各国相比较，虽然财政对农业的支持水平已达到了巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家的10％～20％，但同美国、英国等发达国家的30％～
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50％还有较大的差距。[11]通过以上的数据分析，可知尽管近年来我国财政对农业投入的力度有所加大，但同农业的重要地位和发展要求相比，投入总量上仍然偏低。
表1—国家财政用于农业的支出 单位：亿元
年 份 合 计 支 农 支 出 农 业 农 业 农 村 其他 基本建设 科技三项 救济费 支 出 费 用 用于农业 支出占财政 支出的比重 (%) 1978 1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 150.66 149.95 153.62 307.84 347.57 376.02 440.45 532.98 574.93 700.43 766.39 76.95 82.12 101.04 221.76 243.55 269.04 323.42 399.70 430.22 510.07 560.77 51.14 48.59 37.73 66.71 75.49 85.00 95.00 107.00 110.00 141.51 159.78 460.70 357.00 414.46 480.81 1.06 1.31 1.95 3.11 2.93 3.00 3.00 3.00 3.00 4.94 5.48 9.14 9.13 9.78 10.28 9.88 12.43 15.61 19.90 21.42 6.88 7.26 12.90 16.26 25.60 18.98 19.03 23.28 31.71 43.91 40.36 58.90 42.17 40.41 47.68 44.38 79.80 85.87 125.38 182.04 14.63 10.67 13.43 12.20 7.66 9.98 10.26 10.05 9.49 9.20 8.43 8.82 8.30 10.69 8.23 7.75 7.71 7.17 7.12 9.67 7.22 1154.76 626.02 1085.76 677.46 1231.54 766. 1456.73 917.96 1580.76 1102.70 423.80 1754.45 1134.86 527.36 2337.63 1693.79 542.36 2450.31 1792.40 512.63 3172.97 2161.35 504.28 303.88 7.85 资料来源：《中国统计年鉴2007》
注：表中的支农支出一栏，原为支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费一栏，从2004年起改为支农支出。
（2）财政支农的投入结构不合理
一是财政农业支出用于人员供养及行政开支的部分大体维持在70％左右，而用于建设性的支出比重不高。[12]（P213）如此一来，导致了财政投入的大部分资金并没有真正地用在农业发展上，造成了国家资源的巨大浪费。二是在财政农业建设性资金中，用于大中型带
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有社会性的水利建设比重较大，而农民可以直接收益的中小型基础设施建设的比重较小。数十年间，我国有60％的财政支农资金用于大江大河的治理和我国气象事业的发展，直接用于农业生产性支出的仅占40％左右。[13]这一方面在一定程度上夸大了财政对农业的投入规模，另一方面也使财政支农在增加农民收入方面未能取得应有的效果。三是在财政对农业的投入中，直接用于流通环节的补贴过高，而对一些关系农业发展全局的基础性、战略性、公益性项目则缺乏足够的财政支持或投入保障。以在现代农业发展中起关键性作用的科技投入为例，由表1可知，农业科技三项费用占财政支农总支出的比重长期不足1％。农业科技投入的严重不足，直接制约着我国农业的进一步发展。四是农业支持的对象单一。从我国财政支农的对象看，财政支农的资金基本上只用于国有或集体等企业单位，而不用于个人、股份公司等。该做法既不利于调动全社会投资农业的积极性和维护市场的公平竞争，也不符合WTO的国民待遇规则。
（3）财政支农资金管理监督不完善，资金使用效果差
一是和地方之间农业投入职责划分不清，财政支农投入高度依赖，地方支农投入严重不足。促进农业和农村经济的发展，是和地方的共同职责。但对于具体项目的投资在二者之间如何分配，却没有明确的界定。这种上的不完善，引发了资金使用过程中的随意性、配套资金到位率较低等问题。二是财政支农资金实行分块管理，部门分割严重，有限的资金不能形成合力。目前，机构中对财政支农资金有管理职能的部门较多，各部门之间按照事权分配财权。由于各部门之间仍然存在职责分工不明、协调整合不足等问题，容易造成投入项目之间有相当程度的重复，使得有限的资金不能得到较好地整合，降低了资金的使用效益。三是对财政支农资金的使用状况缺乏有效监督，资金实际到位率不高。现阶段我国财政支农工作重在资金的分配，而忽视了资金最终的使用情况。由于监督反馈机制的缺乏，使得财政支农资金到位率低，挤占挪用现象严重。以2003年为例，国家审计署通过对中西部地区10省市49个县（市）的审查，发现挤占挪用财政支农资金达4.95亿元，主要是用于平衡财政预算、弥补经费、出借、经营、建房买车等，占财政支农资金投入总额的10％。[14]
二、国外财政支农经验借鉴
“他山之石，可以攻玉。”学习、借鉴国外财政支农的先进经验，是完善我国财政支农，促进农业快速健康发展的一种有效方法。通过与这些经验的比较，发现我们所存在的不足之处，结合具体国情，有针对性地对现有的财政支农进行调整、完善。在学习与借鉴的过程中，寻找到适合中国财政支农的发展道路，从而更好地扶持农业发展，为国民经济的持续健康发展发挥更大的作用。
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1. 美国
美国作为当今世界唯一的超级大国，在政治、经济、军事、科技等许多方面均处于世界领先地位。在这样一个后工业化的国家里，农业仅GDP比重的仅有2.2％，纯粹从事农业人口也只占总人口比重的0.77％。[15]美国以占总人口比重极小的人力资源，不仅满足了本国消费的需要，而且成为世界第一大农产品出口国。这同美国在财政上对农业的大力支持密不可分。美国在财政支农方面建立起了一个较为完善且涵盖面很广的体系，这对我国财政支农的完善有着重大的借鉴意义。美国的财政支农体系主要包括以下几个方面。
农业补贴方面。美国的农业补贴虽不是最多的，但所起到的效果却很明显，尤其是反映在对农业的直接补贴方式上。美国对农业的直接补贴主要有三种：一是生产灵活性合同补贴。这是一种典型的脱钩收入补贴。该补贴无论生产者生产什么，其所享受到的补贴不受影响。从而使农民的收入有了一定保证，调动了他们生产的积极性。二是土地休耕计划。根据该计划，农民自愿与签订合同，将那些易发生水土流失或具有其他生态敏感性的耕地转换为草地或林地，时间为10～15年。则对每个农民进行相应的补贴，数量平均在5000美元左右。这种做法不仅有效地保护了生态环境，也让农民获得了比较可观的收益。三是农业灾害补贴。通过这种补贴在一定程度上了降低了自然灾害对农民收入的影响，保障他们的基本利益，增强农业生产对自然灾害的抵抗力。在WTO协议内，美国大量运用“绿箱”和“黄箱”两种补贴，对农业给予强大的国内支持，提高农产品的国际竞争力。据相关数据统计，美国每年可计算的农业补贴为512亿美元，每名专业务农者可获得1.4万美元的补贴。[16](P327)
农业科技与基础设施方面。美国于1862年设立的世界上最大的农业部，不仅是一个行政管理机构，同时也是一个科研机构和服务机构。每年除拨出大量经费用于农业科研外，还建立了庞大的公共科研系统，并拨出专门的农业技术推广经费。进入90年代后，美国更加重视农业科技的作用。1996年农业部成立了国家农业研究、教育和经济顾问委员会以及农业科研攻坚战略计划署，为更好地发展、推广农业科技服务。2002年联邦计划投资13亿美元，通过重新授权建立新的农业推广和研究计划，即未来农业和食品体系。[17]另一方面，美国也十分重视农业基础设施的改善。美国的大型灌溉设施都是由联邦和州投资兴建，中小型灌溉设施由农场主个人或联合投资，农业部要给予其一定的资助。由于国家对农业基础设施的长期大量的投资，从而形成了发达健全的交通和水利设施，为农业的高效运转提供了前提条件。
税收方面。美国在个人所得税、财产税、投资税、遗产税上，都对农业和农民给予特别的优惠。农业投资被公认为是农户合法的“避税所”，通过这种合法途径而获得的税收减免，最高可达应税收入的48％。[18]以销售税为例，销售税率在美国各州有所不同，不同年份也可以调整，平均在3％～8％的水平。而绝大部分的农产品以及农业设备都可以享受到销售税减免的优惠。
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农业保险方面。美国的农业保险具体可分为三个层次:第一层次是保费补贴，即为农民买保险，其中巨灾保险补贴全部保费；第二层次是鼓励和支持私人保险机构举办农业保险。对这些机构提供一定的补贴和给予相关的税收优惠。第三层次是设立联邦农作物保险公司，负责农作物保险的推广和教育费用，以及为私人保险公司举办的农作物保险提供再保险的服务。除此之外，还设立了“农业保险稳定基金”用以弥补赔偿金的不足。
农业信贷方面。美国对农业生产给予的信贷优惠，主要形式为“无追索权贷款”，即参与该计划的农场主获得的由农业部农产品信贷公司提供的一种担保贷款。其基本做法为：事先制定出每单位农产品的支持价格（即贷款率），在农产品收获后的任何时间，生产者可将农产品按支持价格抵押给农产品信贷公司而取得该项贷款。农作物实际收获之后，如果市场价格不能达到支持价格水平，生产者可用农产品按支持价格进行抵押，而信贷公司无权索回贷款。当市场价格高于支持价格时，农场主可自己在市场上出售农产品，然后再偿还该项贷款的本息。由于通常制定的支持价格等于或略高于农产品的生产成本，且贷款利率远低于商业贷款利率。因此在保证农业生产可以获得比较充裕的资金的前提下，增加了农民以较低的生产成本获取高收益的机会。
此外，美国还通过立法的形式，为巩固农业的基础地位和保障农民利益提供了坚实的法律基础。从《1933年农业调整法》到《2007农业法》，都体现出了对农业的重视。同时，美国拥有一套完备的资金管理监督，保证了财政支农资金得到合理的运用，有效地提高了资金的实际使用效益。
2. 欧盟
欧盟，是欧洲联盟的简称，由过去欧洲的共同市场、欧洲共同体逐步演变而来的。目前欧盟有27个成员国和近5亿人口，经济实力居世界第一，是世界上最大的区域经济体和自由贸易区。欧盟对农业的支持力度很大，仅在2002年对农业的资金投入就达468.5亿美元，这还不包括各成员国对对本国农业的另行投入。[19]（P218）统一制定和执行共同农业是欧盟对各成员国的一致要求。各成员国虽可以另行制定本国的农业，但不允许超出共同农业的相关规定。欧盟的共同农业对于我国在财政支农方面如何制定一个统一的标准，有着一定的借鉴作用。欧盟共同农业中的支出项目主要有：价格支持和收入支持；农村发展支持及成员国追加的补助。
价格支持和收入支持。该支持被称为欧盟共同农业的“第一支柱”，是一种对农产品的市场支持。虽然目前对农场主的收入支持即直接支付的比重在扩大，但价格支持在欧盟内部仍旧相当普遍。价格支持包括：对于食糖，采取以固定价格进行收购的形式提供价格支持；对于猪肉，采用发放储备补贴的形式提供价格支持；对于蔬菜、水果和葡萄酒，则通过从市场上回购的形式提供价格支持。直接支付包括：对谷物和油籽进行直接支付，但要求受益者必须满足10％的耕地休耕条件；对于饲养牲畜的直接支付，须受到各成员国饲养牲畜数量的；对棉花和烟草的直接支付，仅限于固定数量的产出。
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农村发展支持。该支持被称为欧盟共同农业“第二支柱”，是一种非市场支持。欧盟对农村发展支持主要采取的方法主要有：一是对农业家庭进行投资，增强其竞争力；二是对农场主进行培训，尤其是培育年轻的农场主，实行提前退休制度，改进加工和营销水平；三是支持农业环境项目和林业的发展；四是对山区和地理位置不利的地区提供发展支持；五是提高农村地区的适宜性和鼓励进行其他产业的开发。
成员国追加的补助。依照欧盟共同农业，原则上各成员国不允许向本国农场主提供额外的补助，防止对农产品市场产生影响。但若一国有特别的理由需要提供此类补助，必须上报欧委会，得到许可、批准后才能实施。
3. 日本
日本人多地少，自然资源比较匮乏，农业生产规模小，食品自给率较低，是世界上最大的农产品进口国之一。然而日本十分重视重视农业的发展，把对农业实行严格的支持和保护作为一项基本国策。由于对农业所采取的高度保护，日本为之付出了很沉重的代价，并产生了一系列的问题。但对于改善我国目前对农业和农民利益保护不足的状况，在一定程度上还是值得参考的。日本对农业的保护主要体现在下述三个方面。
国境保护。这是一种非常有效的农业保护手段。通过实行关税和进口配额制度，农产品的进口，抬高农产品的国内价格，使其高于国际市场价格，从而促进农业的发展和农民收入的增长。在日本，除饲料用谷物等少数农产品外，几乎所有的农产品进口都要征收关税。近年来许多国家纷纷下调农产品的关税税率，日本虽也有所下调，但仍旧保持了较高的税率。
价格支持。日本对农产品的价格支持以稻米为重点。为了促使稻米这一重要农产品的生产能够迅速发展，日本不仅在流通方面对其采取了一定的，同时以制定最低价格、收购等形式，确保稻米在国内保持一个远高于国际市场的价格。从而有效增加种植稻米的农民的收入，调动他们的生产积极性，并鼓励更多的农民从事稻米的生产。但日本和消费者也因此付出了巨大的代价，尤其是消费者不得不被动地承受较高的稻米价格，导致日常生活费用的增加。
农业补贴。高额的农业补贴是日本保护国内农业发展的一项重要举措，其用于补贴的资金即便在发达国家中也位居前列。从国内的角度来看，日本的财政补贴长期集中于农业生产的预算补助和农产品价格补贴。以2004年为例，据统计日本农业产值占GDP的比重仅为1％，但农业补贴占GDP的比重却高达1.4％。[20]在日本，农业补贴已成为了农业投入和农民收入的最主要来源之一，是支撑农业发展的重要支柱。
三、财政支农的完善
通过对我国财政支农现状的了解，及国外经验的借鉴，我认为财政支农的完善，不应该局仅限于某一方面的，而是应着眼于财政支农的整个体系。从实际国情出发，
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一个适合中国的较完整的财政支农体系，在我看来总体上可分为主要和配套。两者之间相辅相承，互相交错，有机地结合在一起。只有从这两大部分一起入手，才能真正有效地改变我国财政支农的现状，完善财政支农，增加农民收入，促进农业快速健康发展。
1. 财政支农的主要
主要作为财政支农体系中的核心部分，其实施的效果直接影响到农业的发展和农民收入的增加。拥有一套完整且行之有效的财政支农的主要，不但能够加速我国农业的现代化进程，而且对于实现国民经济的可持续发展和维护社会的稳定有着重大意义。一套完整、有效的财政支农的主要，我认为现阶段应包括三个方面：农业补贴、税费改革和农业科技与农业基础设施建设的投入。
（1）农业补贴
农业补贴作为财政支农最为重要且覆盖面最广的手段，其在促进农业发展，保障农民利益方面有着十分显著的作用。从国外支农经验中，可以看出农业补贴的运用越来越广泛，在财政支农体系中扮演着关键性的角色。当前我国农业补贴的调整、完善，主要包含以下几个方面。
第一，建立农业补贴稳定增长机制，切实加大补贴的额度。农业是弱质产业，也是特殊产业，由于其在国民经济体系中的基础性地位，西方发达国家在农业集约化、专业化、劳动生产率、科学技术推广率、农业投资收益率已经很高的情况下，仍千方百计调整和强化农业补贴。加入WTO后，我国农业面临着更加严峻的挑战。自2004年起中国已经从农产品净出口国变成净进口国，大豆、玉米、小麦和水稻等主要农产品受到严重冲击。[21]虽然受到国力国情的，我国现阶段还不可能像发达国家那样实施高额的农业补贴。但经过改革开放三十年来的发展，我国已具备了加大财政农业补贴支出的外部条件和现实基础。建立财政农业补贴支出稳定增长机制，切实加大补贴额度、强化补贴，逐步提高农业补贴支出在财政总支出中的比重，大力扶持农业的发展，确保农业在国民经济中的基础地位不动摇。
第二，提高农业补贴中直接支付所占的比重。农业补贴的支出方式分为间接支付和直接支付两种。美国、英国、日本等发达国家的长期实践证明，直接补贴在效果上往往要好于间接补贴。[16](P333)将部分间接支付转变为直接支付，提高直接支付的比重，一方面可以有效保障农民的收入，调动他们的生产积极性，另一方面也可以在一定程度上避免农业补贴资金被侵占、挪用，确保补贴资金真正用在了实处。
第三，农业补贴要向生产要素倾斜。我国农业补贴在对象选择上应突出重点，将有限的资金用在最能发挥效益的地方。生产力由生产工具、劳动者及劳动对象所组成，其中，劳动者对生产力的发展起决定性作用，而随着科技信息技术的发展，科学技术在生产力中的作用日趋突出。[22]农民受教育程度普遍偏低，科技对农业发展贡献率不高，已成为阻碍我国农业继续发展的两大问题。农业补贴向生产要素倾斜，主要便是针对这两个问题。通过增加对
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农民教育培训和科技研发推广的补贴力度，增强劳动者和科技在农业发展中的作用，提高资金的使用效益。
第四，强化确保粮食安全的补贴。粮食作为重要的战略储备物资，对维护和社会稳定有着重要的影响。在日益激烈的国际农产品竞争中，稳步提高粮食生产，增加粮食储备是当前我国农业工作中的重中之重。强化关于粮食方面的补贴，尤其是逐步将现行的不挂钩差价直接补贴转变为固定的不挂钩直接补贴，即在固定补贴标准测算上，根据粮食风险基金的规模和计税土地面积量或计税常产的总量来确定对农民直接补贴的数量。从而因减少粮食价格波动所引起的调整对农民收入的影响，激励农民更多地从事粮食生产，确保国家的粮食安全。
第五，运用农业补贴鼓励、扶持生态化农业的发展。走可持续发展道路，是中国发展必须坚持的战略。农业的发展也不例外。随着人口的不断增长，未来我国将面临更加严重的生态环境压力。与此同时，经济的快速发展也要求我们对自然资源的使用作出一个合理的规划。通过制定相关的补贴，引导农业发展走生态化、可持续的道路，注重对自然环境的保护及资源的合理利用，有效缓解人口增长和经济快速发展给生态平衡带来的负面影响。
第六，充分运用WTO协议所允许的“绿箱”补贴和“黄箱”补贴。发达国家大量运用“绿箱”和“黄箱”两种补贴，在为农业发展提供强大国内支持的同时，也显著地增强了农产品的国际竞争力。比较而言，我国在这两种补贴的使用上还有着诸多不足之处。WTO协议中关于“绿箱”使用范围的十二项措施中，有相当一部分在我国还没有实施。而“黄箱”补贴则迫于各国的压力和相关协定，难以有较大的增长。充分运用“绿箱”和“黄箱”两种补贴，尤其是填补“绿箱”补贴使用中的空白部分，提高农业补贴支出中“绿箱”补贴的比重，并尽力争取更高的“黄箱”补贴额度，对我国农业的发展有着重要的意义。
（2）税费改革
税费改革，是我国减轻农民负担的重要举措，也是财政支农体系的一个重要方面。近年来，党非常关注税费改革的状况，出台了一系列，推进改革进程，减轻农民负担。2006年，存在于中国数千年之久的农业税被取消了。根据统计，与税费改革前相比，减轻农民负担1250亿元，人均减负140元。[24]虽然税费改革取得了不错的成绩，但也造成一些诸如乡镇财政困难、负担转移等问题。巩固税费改革的现有成果，进一步深化改革，减轻农民负担，必须做到以下几个方面。
第一，统一城乡税制，平等城乡居民之间的税收权利与义务。统筹城乡发展、消除财政在城乡之间的横向不对称、建设社会主义新农村，统一城乡税制是根本选择。[25]在税制的设计上优先使用流转税和所得税为主体税种来统一城乡税制，并在税率上对农业予以优惠。具体可采取：对农业流转收入按不同的经营规模开征，税率从低确定；比照个体工商户生产经营征税范围的起点，对超过起征点的个体农户开征个人所得税等方法来逐步统一城乡税制。
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第二，建立合理的农村收费制度。农村税费改革并非简单的费改税，以税统费，取缔收费，而是税费各归其位。对目前农村收取的用于集体生产或公益事业所需资金，应规定一套村民公决的规范程序和监督机制，做到程序合法民主、财务公开透明，确保资金使用正当合理。而对于农村中的农机作业、畜禽防疫等经营服务性收费和农民建房、婚姻登记、子女上学等服务合理性收费，则应由各级组织物价、农业、财政、教育等相关部门进行整顿，加强监督。
第三，精简乡镇行政机构。庞大的乡镇机构，过多的行政人员所需的巨大花费直接制约着税费改革的进程和产生的实际效果。据统计，全国4.5万个乡镇，财政供养人员达到1280万人，此外，还有380万名村干部，平均每40个农民就供养1名干部。[26]精简乡镇机构，裁减冗员，不但可以避免农民负担在税费改革后发生反弹，而且可以节约更多的资金用于支持农业发展和社会主义新农村建设。
第四，进一步完善财政转移支付制度。随着税费改革的不断深入，农村诸如教育、卫生、水电等公共服务的提供和基础设施的建设更多地要依靠财政的转移支付。在进一步完善财政转移支付制度上，要注重一方面提高直接对县转移支付的资金水平，扩大总量，合理调整转移支付结构；另一方面完善省以下转移支付体系，建立本地区内的省对县转移支付框架。从而构建起的自上而下、互相交错转移支付体系，确保税费改革后，农村的正常建设不受影响。
（3）农业科技与农业基础设施建设的投入
科技作为第一生产力，已成为推动现代农业发展不可或缺的因素。同时，农业基础设施的建设也在现代农业发展中扮演着重要的角色。对这两个方面的所提供的资金支持，除了财政给予的相应补贴外，还需要财政的直接投入。
农业科技方面，财政直接投入应从两个关键点入手。首先，是加大对农业科研部门的财政投入力度，重视农业科技的自主创新。在现有的基础上，继续增加财政对农业科研部门的投入。财政拨专款依托现有的国家农业科研机构、省级主要农业科研机构和农业大学，建立区域性的农业科技创新中心。[27]在加强国内农业科研单位间协作的同时，进一步促进同国外农业科技的交流与合作，并利用网络建立起一个方便快捷的国内外农业科技信息共享与交流平台。注重以生物工程和基因工程为代表的农业高科技研究及应用，培养创新型人才，鼓励农业科技的自主创新。其次，是大力支持农业科技推广体系的建立和完善。农业科研所取得的成果最终还是要用到实际生产中去，才能发挥其真正的作用。农业科技成果转化需要高效的农业科技推广体系，财政资金大力支持农业科技的推广，提高农民参与推广的积极性相当重要。由国家财政保证对农业科技推广经费的投入，组织科研人员走到田间地头向农民介绍、宣传新技术，开展各种相关培训，帮助农民解决新技术应用中的难题，建立健全自上而下的农业科技推广体系。并对采用新技术的农民，给予税收优惠和一定的补贴，鼓励更多的农民参与到新技术的推广、应用中来。
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农业基础设施建设方面，财政直接投入的重点要放在：一方面继续加大对水利、交通等大型基础设施建设的投入，在全国范围内不断完善与农业生产相关的大型基础配套设施建设，为农业发展创造一个良好的外部大环境；另一方面要兼顾与农民收益直接相关的中小型基础设施的建设。特别是要重点支持与农业生产和农民增收关系密切的节水灌溉、人畜饮水、乡村道路、农村水电、农村沼气、草场围栏的农村小型基础设施建设。合理分配财政在这两个方面的直接投入，既能够为我国农业生产实现现代化，提供强大的基础设施保障，又可以有效地增加农民收入。
2. 财政支农的配套
财政支农体系除了要有主要在当中发挥核心作用外，还需要有配套予以辅助，才能使整个体系有条不紊地运行，所产生的效果达到或超过预期。调整、完善我国财政支农的配套，应将重点放在农业保险、农业信贷和相应的管理监督三个方面。通过这三个方面，使财政支农的主要和配套更好地结合在一起，共同促进我国农业的发展和农民收入的增加。
（1）农业保险
随着现代科技在农业生产中的运用，农业对自然灾害的抵抗能力有了很大的提高，但同其他产业相比，依旧存在着较高的自然风险。农业保险在一定程度上提高了农业抵御风险的能力，使农民能够在受灾后得到及时的赔付，从而确保其能够迅速恢复生产。健全的农业保险机制为农业生产支撑起了一把保护伞。在建立健全农业保险机制方面，财政的支持应主要做到下述四点。
第一，提高参保农民的保费补贴比例。同国外相比，我国保费补贴比例明显偏低。例如日本保费补贴的比例为50％～70％,瑞典为66％,美国为53％,菲律宾为56％～80％，而我国以上海为例，保费补贴的比例仅为25％。[23]提高保费补贴比例，既能够吸引更多的农民自愿参加农业保险，又可以促进农业保险事业的发展，有助于农业保险体系在全国范围内的建立和完善。
第二，对经营农业保险的保险公司给予税收优惠。由于农业生产有着较高的自然风险，且在收益方面难以同其他产业相比，从而在一定程度上决定了农业保险不大可能收取高额的保费。这使得很多保险公司不愿意经营农业保险业务。通过给予税收优惠，鼓励更多的保险公司从事农业保险，扩大农业保险的覆盖范围。在让保险公司有利可图的同时，又解决了农民投保难的问题。
第三，设立巨灾风险基金。农业风险所具有的高度关联性，导致农业风险在时间和空间上不易分散，很容易形成农业巨灾损失，吞噬农业保险公司的所有准备金和资本金，使公司破产或濒临破产，制约公司的可持续发展。因此，需要建立以为主导的级农业巨灾风险基金，对遭遇巨灾损失的农业保险公司提供一定程度的补偿，增强其抵抗巨灾风险的能力，实现农业保险事业的可持续发展。
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第四，建立再保险机制。鉴于农业保险风险大、区域性强的特征，保险公司险难以通过集合大量标的来分散农业风险。而农业再保险业务在我国还存于摸索阶段，不容易吸引国内民间资本和国际资本的介入。这就需要由国家财政出资成立农业再保险公司，从事各种农业再保险业务，使保险公司的风险得到有效地分散。并且鼓励各保险公司探寻与国际再保险企业的合作，将农业风险向更大范围内分散。
（2）农业信贷
农业的发展，尤其是现代化农业的发展，需要大量的资金支持。除了直接投入和农业补贴外，农业信贷是资金的另一个重要来源。发达国家大多都有针对农业的相关信贷优惠，从而保证了农业的发展拥有足够的资金支持。我国目前的农业信贷机构，以农业银行，农村信用合作社和农业发展银行三家为主。而这三家信贷机构都存在着放贷资金非农化现象较为严重的问题，导致农业发展资金不足。针对这一现状，财政支农在农业信贷方面需要做到：
第一，为农业贷款提供财政贴息。由于国家的，农业贷款利率一般都较低，且农业回报周期长、风险大。因而，信贷机构不容易获得较高的收益。为了追求利润最大化，信贷机构纷纷将资金投入到其他产业中。由国家财政来负担一部分利息，一方面保障了农业信贷机构收益的稳定性，另一方面刺激了农民通过贷款来更新生产工具，扩大生产规模的积极性。
第二，与农业保险相结合。农业保险可以作为一种担保手段，在一定程度上解决资金放贷出去后难以回收的难题，有效地降低农业信贷机构的风险。将农业信贷与农业保险结合起来，在放贷时把农业保险作为考虑因素之一。根据是否购买农业保险和购买金额的多少，来决定放贷与否以及放贷数量，从而促进农业信贷和农业保险的共同发展。
第三，运用税收优惠，拓宽渠道，实现农业信贷资金来源的多元化。近年来国内经济的快速增长，使国内民间资本的数量有了很大的增长，同时也引来国际资本越来越多的关注。运用税收优惠，鼓励民间资本和国际资本参与到农业信贷中来，以及更多的银行从事农业信贷业务。这样不但可以为农业发展提供大量的资金，也有利于在竞争中提高放贷效率和完善相关制度。
（3）相应的管理监督
国家制定的财政支农要在实际运用中发挥出应有的效果，就需要有相应的管理监督予以保障。相应的管理监督作为财政支农体系中必不可少的组成部分，直接影响着其他各个部分的实施和落实情况。针对当前财政支农工作中管理监督所存在的不足，主要应从四个方面进行完善。
第一，合理划分与地方在财政支农方面资金的投入比例。由于财政支农资金的投入比例在与地方间的划分不够明确，从而造成了投入不足和重复投入等问题。为改变这一现状，具体可采取：由制定出一套标准，明确规定与地方在各个支农和项目上
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的投入比例，并根据地方经济水平相应调整，发达地区多承担，欠发达地区多投入。同时，对于与密切相关的粮食的生产和战略储备，主要由提供资金支持，而对于经济效益好的农产品的生产，则主要由地方财政投入。
第二，强化财政部门统一管理的权限。当前我国对财政支农资金有管理权力的部门过多，各部门之间缺乏统一协调，对投入项目缺乏科学评估，使得支农和资金的最终使用效益偏低。强化财政部门的权限，由财政部门统一管理、协调各部门的支农工作，完善框架，增强有关措施的针对性和资金使用的科学性，促进财政支农工作的顺利进行。
第三，推行机构改革，适当减少行政支出。过于庞大的行政机构，过多的行政人员所需要的大量的行政花费，不仅直接制约着财政支农资金的增长，而且占用了大量本应用于农业发展的支农资金。大力推行机构改革，尤其是基层机构的改革，提高工作效率，对行政人员进行缩编，并建立规范各项日常的行政支出的审批制度。在缓解财政压力、确保支农资金稳步增长的同时，也一定程度上防止了支农资金被挪用、侵占现象的发生。
第四，加强监督检查，建立健全财政支农资金使用流向的反馈机制。由于我国财政支农工作重点放在资金分配上，对于之后的相关监管力度不够，从而造成了资金实际到位率低的问题。今后应进一步规范支农资金的使用程序，强化对资金使用情况和最终情况的监管，依托网络建立起可实时查询各地区支农资金使用流向的数据库，并通过实地走访、调查，随机抽查等方式检验支农和资金的落实情况。
结论
全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会，实现具有中国特色的社会主义现代化，解决好“三农”问题是关键。财政支农作为一种能够有效解决“三农”问题的手段，日益引起了党和全社会的关注。然而当前财政支农所存在的种种不足之处，严重地影响着其作用的发挥。完善财政支农，切不可照搬照套国外经验，必须结合中国的具体国情，从实际出发，寻找适合我国财政支农的发展道路，建构起具有中国特色的财政支农体系。从整个体系入手，对当中各个方面进行相应地调整、完善。与此同时，也需要全党和全社会的大力支持。只有这样，才能真正促进农业的发展和社会主义新农村建设，才能为中国经济的可持续发展和中华民族的伟大复兴打下坚实的基础。
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致谢语
感谢魏立萍老师在论文写作过程中，对我的悉心指导，使我能够顺利完成这篇论文。感谢厦门大学经济学院给予我这个学习经济学的机会，让我能够在大学本科阶段亲身感受经济学的魅力。感谢所有给我上过课的经济学院的老师，是他们引领着我走入了经济学的大门。
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