第八屆海峽兩岸水利科技交流研討會，2004年12月
建設節水社會，向效率要資源
張彤 項文娟
北京市水利規劃設計研究院
摘要
北京市屬資源性缺水城市，目前正在經歷著五十多年來最嚴重的連續乾旱，水資源儲備基本枯竭，缺水已成爲影響和制約北京社會和經濟發展的第一瓶頸。同時，北京也面臨著新的機遇，正在爲迎接2008年秋季奧運會進行城市基礎設施建設。如何解決發展需求的迫切性與資源有限性的矛盾，是部門不可回避的問題。加快建設節水型社會的步伐，挖掘節水潛力，深化節約用水管理，向用水效率要水資源，是實現北京水資源可持續利用和城市可持續發展戰略的前提和關鍵。
一、 北京節水形勢分析
1.節水成果顯著
自上世紀八十年代初開展節約用水工作以來，在、市領導的高度重視和支援下成績顯著，北京市的節水工作已處於大陸領先水平。通過採取計劃用水、水錶計量、強行取消用水包費制、禁止空調冷卻水直接排放、改革工藝設備、分期分批關停並轉耗水量大的工業企業、嚴格高耗水工業專案建設等強有力的手段，使工業用水重復利用率達到%，間接冷卻水迴圈率達到97.7%，工業萬元産值取水量從1980年的444m3降到2001年的20 m3。城市污水集中處理率達到
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56%，回用率達到20%以上。農業全面推廣節水灌溉技術，消滅了大水漫灌，壓縮水稻種植面積，農村用水由1980年的31億m3減少到2001年的15億m3,降低了52%，初步形成了節水型經濟結構。城市中心區還通過地下水開採，控制了地面沈降，保證了城市建設安全，爲城市經濟的發展奠定了基礎。
全市建成了自上而下的三級管理網路，使各項節水措施、能及時和有效地得到貫徹執行。城市節約用水的法規、規章也初步形成體系。在涉及用水管理、浪費用水處罰、地下水管理、節水措施和節水器具推廣等方面，制定了《北京市節水型企業（單位）驗收標準》、《北京市節水型居民小區驗收標準》等，標誌著節水工作初步納入法制軌道，爲依法管水、依法節水、建設節水型社會奠定了基礎。
節水宣傳一直是北京市節水工作的重點。通過開展節水宣傳周活動、“人人節約一噸水”、“評選百戶節水家庭”、“創建先進節水樓、院”、“節水龍頭進家門”等活動，以及利用傳播媒體播放節水公益廣告、組織節水知識競賽、樹立節水形象大使等多種形式，進行節水宣傳教育，使廣大市民的節水意識增強。節水型洗衣機、節水型沖水馬桶、節水型龍頭正逐步走入家庭，市場需求逐步升溫。越來越多的家庭利用洗菜水沖廁、洗衣水拖地，自覺地實現家庭用水重復利用。
1980年至今，全市人口由904萬人增加到1423萬人，其中城市人口由510萬人增加到780萬人，在城市規模一擴再擴、生活用水水平有很大改善、全市工業産值翻一番的情況下，總用水量卻由49億m3減小到不足35億m3，工業用水和農業用水實現了負增長。節約用水提高了用水效率，減輕了水資源壓力，延緩了總用水量的增長，同時也減少了污水排放，使北京市水資源與水環境承載能力得到增強，基本滿足城市發展對水的需求。
2.水資源承載能力令人堪憂
水資源是城市賴以生存和發展的物質基礎。北京的水資源在正常年份可供水量爲41億m3，但在乾旱少雨年份，可供水量只有34億m3，同時隨著上游城市的發展，北京的水資源還會進一步減少。而水的需求在增長，1949年全市人口僅有420萬人，經過五十餘年的城市發展，北京人口聚增，目前已超過1423萬人，人均水資源佔有量已小於300 m3，是世界人均的三十分之一。預計2008年人口還將
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增加200萬人，2040年達到人口高峰，人均水資源還將進一步減小。按照聯合國教科文組織的標準，區域人均水資源量少於1700 m3屬中度缺水，少於1000 m3屬重度缺水，少於500 m3則嚴重缺水。按此標準，北京市已是世界上嚴重缺水的大城市。目前，北京進入五十多年來最嚴重的枯水期，連續五年年降水量僅373至
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462mm，降水持續減少造成水資源減少，供需水缺口每年在15～17億m左右，這
些不足部分只有靠超采地下水和挖水庫庫存補上。密雲水庫水位連降18m，共動用庫存水20億m3。40%的平原區地下水開採量超過可開採量，最大超采達20％以上。自1980年以來，地下水累計虧損量達56億m3。目前，北京的水資源承載能力已經達到極限，並且是以犧牲環境爲代價維持著極其脆弱的平衡。2004年以後再遇乾旱，城市用水還能滿足嗎？水資源還能承受多少人口的增長？水資源危機已成爲我們無法回避的問題。
3.建設節水型社會的前景
1977年3月，在聯合國的水資源會議上，科學家們警告世界：“水，不久將成爲一個深刻的社會危機，世界上的石油危機之後的下一個危機就是水的危機”。專家們還推測，“21世紀，水將成爲一種決定國家富裕程度的珍貴商品。一個國家如何對待它的水資源，將決定這個國家是繼續發展還是衰落”。
北京城市的性質決定了必須要有一流的供水保證和水環境，這是邁向現代化國際大都市的必要條件。同志在党的十六大報告中把“可持續發展能力不斷增強”作爲全面建設小康社會的四個目標之一，北京要率先實現現代化，必須把可持續發展放在十分突出的地位，而建設節水型城市、節水型社會是緩解水資源短缺的關鍵，是社會文明、進步的標誌，也是保障城市可持續發展的基本戰略。
節水型社會比節水型城市內涵更深入，不僅城市要節水，郊區、農村也要節水。建設節水型社會就是要有危機意識，尊重自然規律，要正確處理好人類與自然、經濟與環境、經濟與水資源、眼前利益與長遠利益之間的關係，以水資源的可持續利用支援社會經濟的可持續發展。雖然北京市節水在國內處於領先水平，已被評爲節水型城市，但依然有潛力可挖。主要有以下幾個方面：
①水資源效益與國際水平比相對偏低。2000年北京人均GDP爲2208美元，水資源效益僅8美元/m3。根據《世界資源報告2000-2001》報告，韓國人均GDP爲8490美元，水資源效益16.6美元/m3；以色列人均GDP爲16240美元，水資源效
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益51美元/m3。顯然，北京水資源的巨大效益尚未發揮出來，需要結合經濟發展規劃、優化産業結構、節制需求、節約供水等來實現水的新時期的供需平衡。
②用水結構不夠合理。農業用水和高耗水工業仍佔有很大比重。在全市用水中，投入産出相對較低的農業用水仍占全市總用水的40%，冶金、化工、電力用水量爲4.2億m3，仍占工業總用水的42%，而河湖環境用水僅0.4億m3。
③公共用水浪費現象依然嚴重。特別是一些大專院校、機關、賓館飯店、洗浴休閒和洗車業等高耗水部門，用水定額偏高，自覺節水意識差，水價對用水未形成壓力，加之未安裝感應式取水設施，造成過度用水。北京市現狀生活用水量爲11億m3，其中居民用水僅占34%，公共用水占66%。通常公共用水與居民用水比例爲0.8:1，不大於1:1，而北京這個比例節水前爲3:1（1980年），節水後2000年雖降爲1.9:1，但仍遠遠超出了合理比例。在總量控制的前提下，節約公共用水，可爲居民生活水平改善、用水水平提高，提供增長空間。
④綠化用水可開闢新水源。長期以來城市綠化用水採用地下水、自來水灌溉；安裝節水的噴灌設施後，個別地區因疏於管理，造成“現代化大水漫灌”。有關研究表明，現代城市每人需擁有200 m2的綠地，用水量不容忽視。以中水替代優質水，不僅消納了污水，同時可爲城市留下寶貴的清水資源。
⑤農業灌溉還有節水空間。如果農業灌溉計量到位、提高水價、增加國家節水投入、推廣真實節水，農業節水仍有很大潛力。目前，鄉鎮企業節水工作還不到位。
二、 存在問題與原因分析
1.對水資源危機的認識不夠
長期以來人們對水資源的有限性及節水工作的長期性認識不足，造成這種局面的主要原因是宣傳不夠。過分地強調供水的安全性，從而削弱了市民對水資源的危機感和對節約用水的緊迫感。自來水系統的廣泛普及，在帶給人們方便用水的同時，也給使用者造成一種錯覺，即自然界的水是取之不盡、用之不竭的，從而忽略了水資源的有限性。世界上許多大城市正是因爲過度開發水資源，並由此引發嚴重的生態環境問題而獲得深刻教訓，我們必須引以爲戒。南水北調工程不是解決北京缺水問題的保險箱，建設節水型社會應是現代化城市永恒的目標。
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2.城市發展規劃尚未很好落實建設節水型社會的指導思想
像世界上的許多城市一樣，北京城市中心區急劇膨脹，人口負擔沈重。北京市規劃市區面積爲1040km2，僅占全市面積的6%，水資源量僅占全市的14%，卻居住著全市約60%的人口，全市每年生活用水的73%、工業用水的60%集中在規劃市區，年用水量爲16億m3，其中10億m3需由遠在郊區的水源地供給。此外，位於北京西南部的燕化工業基地，每年也需由位於東北部的密雲水庫供水。由於輸水距離長，僅向上述地區供水輸水損失每年就達1億m，北京歷次供水危機，均發生在上述地區。城市佈局導致的用水過於集中，給供水造成極大的被動，而節水工作，也主要是圍繞已建企業和社區進行的，是一種被動的節水。也就是說，節水成爲城市規劃建設的最後一道工序。
總結歷史經驗，建設節水型社會，就是要量水而行、量水發展，在考慮水資源承載能力的前提下發展社會經濟建設。就是要從根本上實現抑制需求、高效利用的目標。把“開源、節流、保護、利用並重，以節流爲主”的指導思想真正落實到規劃階段。目前建設節水型社會工作的重點應在郊區城鎮建設，而這裏卻是最薄弱的環節。根據《北京城市總體規劃》，城市發展要逐步向郊區轉移，北京規劃建有14座衛星城、33個中心鎮和若干工業科技園區。從目前已完成的鎮域規劃看，已做到“嚴格耗能多、用水多、運量大、占地大、污染嚴重的産業”發展。但是由於存在各區縣攀比、追求規模的傾向，人口規模機械增長過大，已成爲不爭的事實。因此，強化郊區主管城市規劃的各級決策者的水資源危機意識和建設節水型社會意識是非常必要的。人口規模是所有市政設施規劃的重要依據，必須嚴格控制，控制了人口，也就抑制了需求。
此外，根據《中華人民共和國城市規劃法》，要求區域建設要根據自然環境、資源條件、歷史狀況、現狀特點等情況，統籌兼顧，合理安排，要求同時進行專業性規劃。但是，目前鎮域規劃並未嚴格對水資源進行先期評估和先期規劃，因此形不成對人口等決定區域規模的約束力，抑制需求也就難以落到實處，進而節水措施在規劃階段難免考慮失當。試想，如果僅憑人口規模來規劃自來水廠規模、汙水處理廠規模、市政管線規模，浪費不可避免，這與建設節水型社會的目標有所脫節。伴隨著城市建設的發展，不可避免地會出現新的水資源危機問題。
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3.雨洪利用有待進一步推廣
適宜北京城市雨洪利用的技術措施主要有綠地改造、鋪透水路面及廣場、修建蓄水池。根據北京市水科所的科研成果，將現狀綠地降低10cm，可使中雨、大雨地面不産流；用透水性地磚鋪裝道路可使中雨不産流；建1個150 m3的蓄水池，可將建築面積爲1萬m2的雨水集蓄起來，並使中雨不産流。因此，雨水利用是城市挖掘水資源潛力的重要手段，同時也是減輕城市防洪壓力、改善城市生態環境的重要途徑，是節水型社會建設的標誌。對於新建城鎮，在建設時實施上述三項雨洪利用技術比建成後再進行技術改造，可爲節約大量資金，有較高的經濟效益。目前，雨洪利用技術很難納入規劃設計階段，這裏有問題、設計規範問題、土地利用問題和決策者認知程度問題，需要大力宣傳支援。
4.節水管理落實不到位
目前已頒佈實施的節約用水法規、規章不少，同時還制定了《北京市節水型企業（單位）驗收標準》、《北京市節水型居民小區驗收標準》，並對工業用水戶、商業用水戶、大專院校等用水大戶實行用水管理，但在執行過程中檢查管理不到位。如：大專院校宿舍、公共浴室用水因定額過高，缺乏節水積極性。公共用水因未更新感應水龍頭而用水浪費。此外，尚未建立建築市場的節水設施准入制度等。
三、 對策與建議
1.堅持以供定需，量水發展
北京水資源的支撐能力嚴重不足。國外經驗表明，建設節水型社會，可使有限的水資源最大限度地支援城市社會經濟的可持續發展。發展迴圈經濟，從宏觀上控制水需求，應是高於一切的戰略決策。近年的水危機表明，實現水資源的可持續利用和實現城市社會經濟的可持續發展是當前最大的利益，任何部門利益、地方利益都應以此爲前提。堅持以供定需，量水發展的原則，以提高水資源利用效率和建設節水型經濟體系爲目標，以産業結構調整爲主線，以行政干預、宣傳教育、法規、科技爲有效手段，建設節水型社會。因此，建議加快修訂北京市域總體規劃、鎮域規劃以及節水規劃、分質供水規劃、雨水利用及再生水利用規劃
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等與水有關的專業規劃。將該減的規模、該調整的規劃科學地給以壓縮與調整。調整産業結構，對高耗水的産業有步驟地進行轉産改造。發展節水型農業、産業化農業、高效農業。尤其在教育新城及新産業園建設過程中，應按節水型社區、企業規劃審批、用高標準的節水定額取水、採用節水設備建設。提高水資源利用效率，將有限水資源進行優化配置，實現分質供水、優水優用。杜絕沖洗馬路使用自來水。在有條件利用再生水的地區，農業産業結構應向適宜使用再生水的方向調整，逐步實現水資源置換工程。
2. 大力宣傳節水，增強市民水危機意識
應大力普及水資源、水環境知識，使全體市民關注自己的城市，認清當前水資源形勢和缺水形勢，提高全民水憂患意識和節約用水意識。充分利用一切宣傳形式，大力宣傳節約用水的方針、、法規，鼓勵群衆積極參與，從我做起，從身邊的一點一滴做起，保護水資源，把節約用水變成自覺的行動。建立健全節水工作的社會監督體系，充分發揮新聞媒體的輿論監督作用，多形式、多層次組織社會公衆參與節水工作。樹立節水光榮的社會風尚。制定節水責任制，並以節水業績作爲考核各級領導的一項內容。
3.依靠科技手段，挖掘節水潛力
科學技術是第一生産力，利用科學技術節約用水是建設節水型社會的必由之路。應加強科學技術研究，解決水資源優化調度、雨洪利用、再生水利用等實施中的技術難點，充分挖掘水資源潛力。
4.加快推進節水型水價體系建設
北京是資源型缺水城市，應建立鼓勵節約用水和促進産業化發展的水價機制，推行動態水價。對於非居民用水採取計劃用水、定額用水管理，實行超計劃、超定額加價、懲罰性水價的辦法。充分利用水價做爲經濟杠杆，促進北京市節水工作的深入發展。
5.必要的停水措施是節水工作內容之一
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在連續枯水年，不應要求城市供水保證率達到100％，因爲任何工程都有能力的，要有停水預案，在用水低谷時段，適當輪流停水，有助於減輕供水壓力，減輕工程建設投資壓力，有利於強化市民、公務員、官員、投資者的節水意識。正如2003年爆發的SARS事件，雖然使北京的生産、生活暫時受到影響，但是，它引起了全社會的高度重視，已經滲透人們工作的各個環節，其長遠效果將是積極的。
6.嚴把工程質量關，減少輸水滲漏
2000年北京有城鎮自來水廠20座，自來水供水管線長7610km，總供水能力367萬t/d，供水面積725km2。但是，自來水管網50％～60％存在老化問題，管網漏失率在12％左右，每年漏失水量在0.9億m3左右。而國際上，新加坡、法國、瑞士的管網漏失率僅7％。因此，北京的自來水管網建設有潛力可挖，要在選材、施工、投入上給予高度重視。
參考資料
1. 《21世紀初期首都水資源可持續利用規劃》，2001年 2. 《1999中國水資源公報》，2000年
3. 《世界資源報告2000-2001》，大陸環境科學出版社，2002年
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