浅析土地财政成因及产生的问题

ＺＩＺＨＥＮＧＱＵＮＹＩ　资政２团０群　１２议．０结３　曩　浅析土地财政成因及产生的问题　◎张　鑫　口前，土地是地方的主要财源。与土地相关的收入有ｉ种类型：首先是土　Ｈ地出让金，第二是房地产业和建筑业所带来的税费收入．第三是土地金融．　抵押土地获得的借贷收入。　土地财政的现象　通常所谓土地财政是指土地出让金和土地交易开发产生的相关税费．这两者　构成了显见的地方土地收入．在近十年来基本占据了地方可支配财力的　主要部分，而土地金融，土地抵押借贷收入则是一种隐性的土地收入．其规模并　不逊于前两者。是地方负债的主要部分．也是各地基础设施建设的主要资金　来源。　１．土地出让金。土地出让金的性质．是未来５０或７０年地租收入的一次性收　取。从下表中。地方财政对于土地出让收入的依赖一目了然　２００７年之前土地　出让金作为地方的预算外收入．之后则被要求纳入预算之内　２．土地相关税费。从土地使用权出让到房地产开发、转让、保有等环节中。　共涉有营业税、城建税、教育费附加、企业所得税、个人所得税、土地、　土地出让金与地方财政收入（亿元Ｊ　２００１　２ｏｏ２　２ｏ０３　城镇土地使用税、房产税、印花税、　年份　土地出让金　地方财政收入　比值％　耕地占用税和契税ｌ１个税种．其中　１２９６　２４１７　５４２１　７８０３　８５１５　９８５０　１６．６　２８．４　５５．Ｏ　除了企业所得税和个人所得税由中　央和地方分享外．其余税种收入均　归地方所有　这些税收占据了　地税的重要份额　与土地有关的行　２Ｏｏ４　２００５　６４１２　５８８４　１１８９３　１５１０１　５３．９　３８．９　２Ｉ∞６　２ｏｏ７　７６７７　１１９４８　１８３０３　２３５７２　４１．９　５０．７　政性收费主要包括三类：一是土地　部门的收费，如耕地开垦费、管理　费、房屋拆迁费、拆抵指标费、收　回国有土地补偿费、新增建设用地　２００８　２０ｏ９　２０１０　９６００　１５９１０　２７ｌ１１　２８６５０　３２６０３　４０６１３　３３．５　４８．８　６６．７　２０１１　３１５００　５２４３４　６０．１　有偿使用费。二是财政部门的收费．　更多精彩内容请浏览民革网站ｗｗｗ．ｍｉｎｇｅ．ｇｏｖ．ｃｎ　资政群议团　结　２０１２．０３　ＺＩＺＨＥＮＧＱＵＮＹ　如土地使用费、土地租金。三是其他部门的收费，　标准是较短时期内的ＧＤＰ绩效．而可晋升职位的分　农业、水利、交通、邮电、文物、人防、林业、消　防等各部门．以各种方式从从征用到开发的过程中　收取多种复杂的费用　各种行政性收费通常被列为　预算外收入，其复杂度高、透明度低，估算困难，　但数额也不容小觑　３．土地金融　土地是地方所掌握的最重要　的资产，也因此成为融资的主要抵押物。　《预算法》　实际并不允许地方发行地方债券．理论上　也不允许其直接向银行借款。但事实上，地方　可以通过类似“土地储备中心”或经济开发区这样　的平台绕过《预算法》规定，以土地为抵押获得银　行信贷支持．进行城市基础设施建设或旧城改造。　这些贷款或用于待售土地的基础设施建设．将“生　地”变成“熟地”．或用于新征收土地补偿费支出．　但主要用于城市基础设施建设。据调查。土地金融　通常在地方基础设施建设投资中占到７Ｏ％左右的比　重　土地财政的形成　１．土地财政的必要性来自分税制改革之后的地　方财政缺口　分税制改革的主要效果是财力的　强化和地方财力的相应弱化　１９９４年的分税制改　革主要目的是矫正之前财政包干下的财力　不足。改革之前．财政与在全国财政收入中大　致占３０％弱，地方占７０％强．改革之后，这一比　例大致变为占５０％强．地方占５０％弱。但是．　央地之间的事责结构却没有因之调整　地方财政因　而在改革后形成巨大缺口．弥补这个缺口的主要办　法即土地财政　２．土地财政的可能性来自在土地供应上的　垄断地位。我国的《土地管理法》规定了城市土地　国有和农村土体集体所有的二元结构．但是集体土　地不能直接人市交易．也不能转化为建设用地。这　种转化必须经过国家征收　对于国家征收土地的唯　一条件是：由于“公共利益需要”．但是并没有任　何法律对于“公共利益”的内涵和外延做ｍ界定　这事实上赋予了地方在建设用地的征收和供给　方面唯一且近乎无限的权力。因此，在１９８８年土　地供应的制度由无偿划拨改为有偿出让之后．尤其　是住房改革之后．伴随着房地产业的迅猛发展．土　地征收和出让的规模迅速扩张　３．土地财政的主要动力来自地方的晋升竞　争。地方晋升的决定者是其上级．其主要　布则是金字塔形状．越向上数量越稀缺。这种竞争　态势被描述为“晋升锦标赛”和“零和博弈”　地方　的绩效竞争如同一场ＧＤＰ的短跑比赛．而其中　任何一人的晋升都意味着其他人机会的减少　在这　种情况下．寻求晋升的地方的理性选择就是尽　可能快的推动地方经济增长。拉动经济的最快捷办　法是投资．其主要方式则是直接投资于基础设　施建设和城市改造．以及招商引资。满足投资　对财政资源巨大需求的办法很简明．即土地财政。　土地财政的问题　１．土地财政的不可持续性　土地财政的主要部　分是土地出让金收入和土体融资．前者是今后５０　或７０年的地租收入的一次性兑现．后者是未　来收入的抵押借贷，简明的说，都是寅吃卯粮。亚　当斯密早就指出：　“能够维持的安全与尊严　的，只有确实的、稳定、恒久的收入，至于不确定　的、不经久的资本及信用，绝不可能把它当作　的主要收入来源　”土地财政的持续性取决于两个　条件：一是永续的、不断扩张的土地供应，二是土　地价格不断上涨　显然．这两个条件都是不可能　的．由此带来的是未来巨大的财政风险。　２．推高房价．带来经济、社会问题。房价飙升　近年来广为大众诟病。推升房价的因素很多，其中　主要原因之一即是土地财政　城市化带来的居住需　求增长是刚性的．经济增长和居民收入增加带来了　购买力增强．而决定房产供给的土地供给全部掌握　在地方手中．地方则对土地收入有无限渴　求，对于抬升土地价格有强大能力，同时，地方财　政对于土地的高度依赖决定了空间的逼仄。所　以．房地产的投资或投机机会显著而确定．房价的　快速上涨的理由明确而充分。房价的高张，带来普　通民众的沉重生活压力．改变民众的生活选择．对　消费形成强大挤压．这是经济和社会的双重问题。　３．土地征收带来的稳定隐患　土地财政的基础　即土地的低进高出．据测算．地方的土地收益　大致平均为土地征收、整理成本的１８倍，这之于　地方是巨大的财源．对于被征地和被拆迁的民　众而言则是强烈的被剥夺感　这种情况是不言而喻　的稳定隐患和社会和谐的障碍　由此造成的群体性　事件多见于各种媒体报道。圈　（张鑫，盘锦市财政局审核中心科员、高级经　济师／责编　张栋